张慧、何艳玲|流量赋能：数字时代地方政府竞争新机制
［摘 要］ 数字时代，流量赋能实践重塑了地方政府竞争范式，体现了科层逻辑与平台算法逻辑的交织及治理模式的适应性变革。论文以X省文旅宣传部门为案例，探究地方政府流量赋能行为的机理与运行逻辑。研究提出并界定了“流量赋能” ,即地方政府通过适配平台传播规律，将线上公众注意力资源转化为地方声誉与实质性治理效能的过程。研究发现：平台传播力介入催生 “行政考核权—平台传播力” 双重体系；流量赋能是一条围绕注意力资源、兼具组织化生产与风险防控双重内核的治理路径，其运行遵循外部激励与内部动机双重驱动、科层属性与公共价值刚性约束、依托流量制度化考核实现公众注意力向地方声誉与治理实效转化的逻辑。流量赋能的本质，是地方政府将平台传播力催生的公众注意力作为治理资源，通过流量这一中介载体塑造地方声誉的竞争过程。其核心机制在于，地方政府对流量数据的考核与运用，本质上是对公众注意力的制度化回应——上级政府通过流量数据感知治理成效，公众通过流量数据表达关注偏好，二者共同构成绩效考核的外部视角，使政府行为更贴近人民需求。
［关键词］ 地方政府；流量赋能；平台传播力；地方声誉；注意力资源
当一座城市因短视频而一夜“出圈”，当一位职能部门主管的直播带货带来千万级销量，当政务新媒体的“10万+”成为向上汇报的直观政绩，这些现象共同指向一个理论追问：在数字时代，地方政府竞争的内容和逻辑是否正在发生不同程度的结构性变化？
网红城市的涌现、官员直播带货助农以及政务新媒体矩阵的密集运营，确实已成为引人注目的一种治理景观，更催生了以公众注意力为资源的地方发展与治理新模式。［1］2016年党的新闻舆论工作座谈会提出“提升主流媒体传播力、引导力、影响力、公信力”，［2］而流量正是传播力的核心测度；2022年“直播带货”被写入中央一号文件。［3］2024年，国家市场监督管理总局印发《关于引导网络交易平台发挥流量积极作用扶持中小微经营主体发展的意见》（国市监网监发〔2024〕96号），首次在政策层面明确“平台流量是数字经济区别于传统经济的重要资源”，文件特别强调平台流量应重点服务于乡村振兴、促进就业、扩大消费等领域，并要求各地市场监管部门在整合区域特色产业、帮助中小微经营主体对接平台等方面主动作为。越来越多各地政府围绕“流量经济”“网红经济”“直播电商”出台大量实施方案，并将其转化为地方经济效益［4］与政治合法性资本。［5］由此，地方政府流量赋能实践日趋常态化。
从概念源流来看，流量最初用于描述物理空间的流动规模，此后斯麦兹的“受众商品论”［6］与戈德哈伯“注意力经济”［7］理论推动其在数字时代成为公众注意力的符号化聚合形态，［8］并逐渐演变为衡量社会注意力的核心指标。［9］近年来，流量的资源属性日益凸显，并在有关研究上形成了“对流量的治理”与“借用流量的治理”两种取向。本文聚焦后者，基于X省文旅宣传部门的案例研究试图回答一个核心问题：在晋升锦标赛理论所描绘的科层内部竞争图景之外，平台传播力是否正在催生一种以公众注意力为资源、以流量考核为外部反馈通道的新型竞争形态？如果是，其内在机制是什么？为了回答这一问题，本文提出流量赋能，并将其界定为：地方政府通过适配平台传播规律与算法规则，将线上公众注意力转化为地方声誉与实质性治理效能的系统性过程。该概念强调流量作为注意力资源之量化符号与治理中介的双重属性。在此，流量不是治理目标，而是注意力从公众向政府传导的度量工具，以及政府将公众注意力转化为治理成效的中间载体。
以此为基础，本文拟重点探究：平台传播力如何汇聚公众注意力并形成可观察的流量，流量又如何推动地方声誉积淀；地方政府为何以及如何将流量纳入内部考核，这种考核如何为行政体系引入公众注意力和社会反响的外部视角；流量如何经由政府响应、群众参与和声誉转化服务地方经济社会发展，同时避免陷入比拼数据的“唯流量论”。通过回答以上问题，希望本研究可拓展我们曾提出的“为创新而竞争”［10］命题，并强化对数字化背景下地方政府竞争的理解。
一、文献回顾与分析框架
地方政府竞争是解析中国区域发展与治理转型的重要理论视角。基于此，本文先梳理地方政府竞争的理论演进脉络，明确其从传统形态向多元形态的转型逻辑，审视当前地方政府流量借用这一实践现象的研究现状与局限，为后续分析框架的构建奠定理论基础。
（一）地方政府竞争的理论谱系：从晋升锦标赛到多元竞争形态
地方政府竞争研究发轫于经济学的蒂波特模型，［11］该模型以“用脚投票”为核心，提出居民可通过区域迁移选择适配自身偏好的公共产品供给，倒逼地方政府在公共服务领域展开横向竞争，其逻辑在于揭示市场机制对地方政府行为的约束与激励作用。针对中国地方政府竞争的独特性，周黎安提出的“晋升锦标赛”理论［12］成为时下流行的分析框架。该理论认为，在央地分权与压力型体制［13］下，中央以经济增长等量化指标为核心构建评估体系，地方官员围绕政绩指标展开横向博弈，形成以政治晋升为核心激励的竞争范式，解释了改革开放以来地方政府推动经济发展的行为逻辑。
分税制改革后，土地财政成为地方政府参与增长竞赛的重要工具，［14］在推动城镇化与经济增长的同时，也暴露出“唯GDP论”引发的资源错配、社会发展失衡等问题。［15］尽管后续研究证实经济增长与政治晋升并非绝对正相关，但政绩表现层面的竞赛规则仍对地方政府行为形成强约束，［16］这一逻辑成为后续地方政府竞争研究的重点。随着治理目标向高质量发展转型，地方政府竞争标的逐步从单一经济增长转向多元价值追求，“为环保而竞争”［17］“为人才而竞争”［18］等竞争形态相继涌现。对于这些形态，有研究将其划分为“不出事”的安全导向与“求发展”的发展导向，［19］进而将官员晋升理解为在有限注意力前提下针对不同行政任务的政绩竞争逻辑。［20］可以认为，“为XX而竞争”系列研究的共同逻辑是央地分权制度既定前提下，地方政府竞争策略的调整是适配制度环境与任务情境变化的内生变量。
（二）地方政府流量赋能：研究现状与主要局限
既有研究为理解地方政府流量赋能提供了理论前提。其一，现有研究多依托于晋升锦标赛下的“文化锦标赛模型”理论［21］，强调文化资源争夺与政治合法性建构，并探讨了地方政府与多元主体的互动逻辑。［22］其二，聚焦应急治理场景下的地方政府流量借用行为，将官员直播带货等行为归因于新冠疫情、脱贫攻坚［23］-［25］等特殊需求，把流量视为解决现实治理难题的临时工具。其三，多侧重流量借用行为的现象描述与特征分析，尤其聚焦城市营销［26］、政务新媒体［27］等外在表现形态。这些研究虽然将注意力引入了分析维度，但难以覆盖流量经济特有的技术逻辑，无法充分解释科层制与平台生态的跨系统互动。同时，也相对忽视了地方政府流量赋能从应急举措向常规治理制度化转型的普遍现实。常态化借用流量开展地方政府竞争的深层机制亟待揭示。此外，对流量赋能如何重塑政府治理流程与行为逻辑的探讨也还需要进一步推进。
（三）分析框架：基于平台传播力的制度—技术互构
基于以上分析，本文将平台传播力纳入分析框架，立足制度与技术互构，以X省文旅厅宣传部门为案例，分析地方政府流量赋能开展竞争与传统地方政府竞争形态的差异，以期拓展地方政府竞争理论的适用边界，并回应数字治理的实践需求。
第一，制度维度下晋升锦标赛理论的继承与拓展。本文将延续该理论关于央地分权、相对绩效激励、横向竞争驱动创新的洞见，但突破其“行政体系内部博弈”的分析边界。晋升锦标赛假设评估权集中于上级政府，本文引入平台传播力作为新的维度，形成“行政考核权—平台传播力”并存体系。这一体系呈现出评估主体的二元性、评估标准的差异性与评估场域的分离性特征。其中，评估主体体现为上级政府与互联网平台的二元结构，评估标准区分科层合规性与算法传播性，评估场域则分为物理空间与数字空间。平台传播力通过算法规则影响公众注意力并重塑地方政府的竞争策略，行政考核权则通过科层机制试图守住公共价值底线，二者互构形塑了流量赋能的独特运行逻辑。流量赋能的实现前提，在于地方政府能够同时回应双重评估的规则要求：既要通过流量数据向上级展示公众对其治理成效的认可度，又要通过规范化的内容供给满足公众的信息需求与情感期待。在此意义上，对流量数据的考核，本质上是将公众注意力作为一种外部评价信号纳入政府绩效评估体系。竞争核心不在于抢夺更多流量，而在于如何依托双重评估规则，更好地借助流量助力地方治理目标。
第二，技术维度下平台传播力的表现形态与运作机制。平台传播力可操作化为三个相互关联的维度，即规则制定、资源分配与绩效定义。规则制定体现为平台通过算法设定内容推荐、排序、热榜的规则，间接为政府内容生产提供考核标准；资源分配体现为平台通过流量池、热搜位等机制掌握注意力资源的分配，地方政府必须适配或争取以获取资源；绩效定义则体现为平台数据如“10万+”点击率成为上级和社会评价政府工作成效的直观符号，［28］重构政绩内涵。这三个维度共同构成平台传播力的完整内涵，也为其与行政考核权的比较分析提供了操作化基础。
二、研究方法与案例选择：平台传播力的追踪考察
接下来将介绍案例选取的合理性，梳理数据收集的路径与内容并呈现案例概况。
（一）方法选择与案例选择
地方政府流量赋能涉及多维度互动，案例研究更契合本文对过程与机制的探索需求。本文选取X省文旅宣传部门作为典型案例，原因如下：一是典型性与适配性，该部门具有高可见性，形成了完整的流量借用全流程实践；二是组织与制度完备，设有专门的运营团队、完善的审核机制，流量工具使用的实践创新非常丰富；三是层级定位适中，省级层面既能承接中央政策又能对接基层实践，经验具有区域扩散潜力。
（二）数据收集与平台传播力的追踪
笔者先后于2023年7月至8月、2024年1月至2月、2024年8月、2025年7月分四轮开展针对性调研，重点围绕流量常态化借用机制、平台对接流程、评估体系运作、绩效考核标准、风险防控机制、舆情处置案例，以及长期效应评估与组织变革轨迹等核心内容展开系统调研。
同时，通过参与式观察的方法参加了多项宣传推广活动、经验交流会以及多场座谈会，并前后与相关部门负责人、运营人员、合作网络达人及平台对接人员进行深度访谈（表1）。在收集大量一手资料的同时，也收集了会议记录、政策文件、流量数据及相关舆情报告等材料。这些证据为分析双重张力的生成与调和提供了实证支撑。
（三）案例概况：流量赋能实践的演进轨迹
X省文旅宣传部门的流量赋能实践与国家政策导向、社会发展阶度同步，呈现出地方政府从被动使用流量工具到主动规划流量赋能、从基层零散试水到全省系统运作的演变轨迹。其关键变化在于，平台传播力逐渐增强，公众注意力以流量数据进入部门观察和考核，政府主动适配传播规则、回应外部反馈并经营地方声誉，为分析流量赋能的完整过程提供了典型样本。
1. 2018年：媒体融合萌芽期的部门重构与基础布局
2018年以来，政务新媒体管理已形成一套相对完备的制度，但平台传播力尚未显性介入，部门运作仍以传统行政考核为主导。《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》（国办发〔2018〕123号）明确了主管主办和属地管理原则，提出了移动互联网时代党和政府联系群众、服务群众、凝聚群众的重要渠道等建设目标，但评估指标仍以政务信息公开的完备性、更新频率等行政性指标为主。因此，X省文旅厅启动内部机构调整，将宣传部门拆分为两大职能板块：宣传推广处专注于传统媒体合作与推介宣传，新成立的宣传推广中心则专门承接数字化建设项目与新媒体宣传任务。
此阶段平台传播力处于隐性状态，部门尚未感受到明显的算法约束，流量数据处于自然增长状态，属于地方政府摸索借用流量工具的萌芽铺垫阶段。
2. 2020年至2022年：蓬勃发展初期的基层自发与应急流量借用
2020年，脱贫攻坚进入收官阶段，2022年，复工复产成为重点任务，两大特殊场景催生了流量赋能的初步实践，平台传播力开始明显介入。这一时期，官员直播带货成为地方破解农产品滞销、激活经济活力的重要方式，X省的相关实践同样源于各基层政府的自发创新。值得注意的是，平台算法规则开始直接影响地方政府的流量策略。直播时长、互动率、转化率等平台量化指标成为评估成效的关键标准，各地地方政府不得不快速学习并适配这些规则。［29］此阶段平台传播力的显性化体现为流量数据成为汇报要件，基层政府需定期向上级提交直播观看量、互动率等截图；算法规则成为学习对象，部门开始研究抖音、快手等平台的推荐机制，调整发布时间、话题标签策略；平台对接人员进入政府通讯录，平台区域运营经理成为常规协调对象。
其实没有上级明确要求，就是基层看到别的地方这么做有效果，想着帮农户把特产卖出去，就自己组织干部开播，文旅部门也跟着搭把手，帮忙对接平台资源。我们做的是助农公益事业嘛，平台那边也会给我们推流，我们就跟着调整。（访谈记录：0307-20230805）
作为省级文旅宣传主管部门，X省文旅厅宣传推广中心此时主要承担资源协调、平台对接的辅助角色，开始积累运用平台传播力、汇聚公众注意力的初步经验。这一阶段的流量赋能仍呈现应急性、零散化特征，但已经形成传播触达、公众关注与现实问题解决之间的初步联系。
3. 2022年末至今：常规化稳定发展期的系统搭建与规范运营
随着文旅消费市场快速复苏，流量赋能从应急举措转向常规治理状态。X省文旅厅将平台流量指标纳入内部绩效管理，用以观察公共内容是否获得公众注意、社会互动是否形成以及地方形象是否得到传播；同时建立多层级内容审核机制，防止流量考核异化为“唯流量”考核。前台运营团队研究平台算法、优化内容策略并分析流量反馈，后台审核团队依据科层规则把控政治导向与公共价值，业务部门则结合公众评论和实际体验改善产品与服务。
疫情后大家都看文旅这块能拉动经济，我们就趁机把流量运营正规化，从预算到人手都配齐，不再是零散做活动，而是有计划地做内容、引流量、树品牌。平台那边我们现在是专人常态化对接，每周看数据周报，每月做流量分析。比如“10万+”点击率的这类推送是会对编辑进行奖金奖励的。但我们也定了自己的红线，哪些内容能发、哪些不能发，审核流程不能少。（访谈记录：0308-20240715）
这一阶段，部门运营逐渐形成了多平台差异化运营、网红矩阵合作、话题联动引流等系统化宣传方式，同时建立了前台运营与后台审核协同的风险防控机制。截至2025年末，其政务新媒体矩阵粉丝总量突破400万，相关运营经验被省级政府作为典型案例在全省推广。
三、地方政府流量赋能的路径：公众注意力资源与风险防控
以上可见，地方政府流量赋能的过程是一个围绕注意力资源展开、兼具生成逻辑与风险管控的完整路径，并贯穿两大议题：如何合理借用平台规则强化公共信息有效触达、如何规范流量使用保障公共价值不偏移。在此过程中，适配平台算法是提升流量借用效率的配套策略。
（一）如何高效流量赋能：注意力资源的组织化生产与平台算法适配
地方政府流量赋能的核心逻辑，是职能部门依托圈层化社会结构，系统化产出传播内容、盘活公众注意力，把平台流量转化为助推区域发展、打造地方声誉的中介工具。也即，在领导重视的基础上，通过人力、资金、物资的制度化保障，遵循“成圈—破壁—出圈”的注意力生成路径，［30］［31］把零散的公众注意力转化为可控、长效的传播势能，最终沉淀为可持续的地方声誉。评判地方政府借流量成效的关键，不在于流量获取规模，而在于注意力资源能否转化为落地的治理实效。
在整个过程中，X省文旅厅的宣传推广部门承担牵头协调角色，联合基层文旅部门、宣传部以及网信办等其他部门，明确各项宣传目标并分解责任，从财政预算中设立专项资金提供财力支持；同时整合全省文旅系统人力资源，组建专项宣传执行团队，负责从素材采集、内容审核到圈层联动的全流程工作，为流量生产链的运作提供组织保障。
1.预热期：优质内容生产与圈层聚合，完成成圈蓄势
预热阶段主要是依托圈层化社会结构，通过高质量内容生产与精准圈层动员，实现初级流量积累。由于平台算法对垂直内容、青年群体的流量倾斜，直接影响圈层选择策略。［32］X省的具体做法是构建全网与其相关的传播矩阵，重点吸纳垂直领域博主及青年青睐的创作者，锁定Z世代流量主力，更好地回应平台算法偏好；以专项经费保障优质内容与IP培育，设置关联话题，结合平台算法选择正能量标签，实现特色传播与流量倾斜；通过官方媒体背书提升可信度，策划互动活动凝聚圈层热度。
2.引爆期：结构洞连接与媒介景观建构，推动破壁扩散
引爆阶段主要是依托网络达人这类结构洞占有者［33］的桥梁功能，打破圈层边界，实现注意力规模化扩散，［34］最大化借用平台流量。X省的主要做法是联动官方媒体、网络达人及地方文旅部门，重点进行二次创作并适配互联网调性的多元视频内容，依托达人的跨圈层影响力破圈，实时监控数据调整投放策略。同时，根据不同平台的算法调性进行差异化适配策略抢占流量入口。如抖音以15秒场景化短视频实现快速引流，小红书以美图展示与互动抽奖提升用户粘性，微信公众号则依托深度游玩攻略实现用户留存。
3.长尾期：流量承接与转化，达成出圈沉淀
长尾阶段的核心不再是新增流量，而是推动公众注意力向地方声誉和发展动能转化。X省组织主流媒体推出深度专题评论、人物专访，持续强化区域文旅IP认知；搭建全域文旅素材资源库并保持稳定内容供给，承接游客咨询、参与体验和口碑反馈。由此，流量不再只是短期曝光，而是经由群众体验和口碑传播积淀为区域文旅声誉，并进一步转化为旅游消费、文化传播和地方经济社会发展的重要基础。
当然，流量工具的借用也存在边界约束，并非所有流量借用尝试都能达成正向治理目标。比如，新华社曾发文批评部分文旅部门过度炒作文旅局长网红人设，单纯迎合平台娱乐化，脱离文旅产业发展核心需求。［35］这表明，若借用流量刻意制造冲突、过度娱乐化，突破科层合规与公共价值底线，地方政府流量赋能行为将触发强制终止机制，流量工具反而会带来治理风险。
（二）如何规划流量赋能：公共价值坚守与风险防控
以上分析表明，地方政府必须在流量考核与公共价值之间建立平衡。风险防控所要矫正的不是平台传播力本身，而是政府可能把公众注意力的数量表征等同于全部政绩，进而盲目追逐流量。流量数据可以为行政考核提供外部视角，但必须与内容质量、群众体验、公共利益和长期发展成效结合使用。
“有段时间官方媒体发文批评过一些文旅的土味营销怪象，所以我们一直秉承的理念是在可控的前提下去做流量。得有政府账号的样子和公信力。（访谈记录：0310-20230820）”一方面，X省与微博、抖音等平台的正能量流量池深度合作，围绕乡村振兴、非遗传承、生态保护等公共议题发起家乡文化新体验、非遗活化计划等话题联动。这一策略的关键在于，将平台传播力转化为公共价值传播的工具。“跟着平台正能量方向走，流量既多又稳（访谈记录：0401-20240127）。”借助平台对正能量内容的流量倾斜政策，既获取高曝光量，又放大公共服务信号，实现平台算法导向与公共价值导向的耦合。另一方面，培育本土流量IP，选拔熟悉地方实际的基层干部、非遗传承人等担任文旅推介官，因为“本土人讲本土事更有说服力，而且账号归部门所有，不会因人员发生变动影响流量（访谈记录：0302-20230718）。”通过账号归属部门、内容聚焦公共利益的规则，有效规避商业网红可能出现的流量异化风险，比如过度娱乐化、植入无关广告，确保传播内容与有关要求一致。
负向防控构建制度、技术、人员全链条舆情机制，筑牢政务传播的意识形态安全底线。制度层面，部门出台政务新媒体舆情应急处置办法，明确不同层级舆情的响应时限及处理办法，做到“什么级别的舆情谁来管、多久回应，都有明确规定，不会乱了阵脚（访谈记录：0303-20240808）。”这一制度化建设为平台场域中的风险处置提供确定性框架，避免平台算法的快速传播特性放大舆情危机。技术层面，接入第三方舆情监测系统，24小时实时抓取X省文旅、景区服务等关键词及衍生负面信息。在执行层面，形成前台识别、后台审核、分级处置的协同机制。具体而言，前台运营团队有专人实时巡查各大平台评论区、私信留言，发现异常内容即上报；后台审核部门依据权责快速评估风险等级，通过内容调整、官方澄清、线下整改等方式化解危机。
综上，X省文旅宣传部门的实践呈现了流量赋能的具体机制：平台传播力汇聚公众注意力并形成流量数据，地方政府通过流量考核识别外部反响、调整传播和治理行动，群众参与及体验推动短期流量沉淀为地方声誉，地方声誉进一步转化为文旅消费、文化传播和经济社会发展动能。科层风险防控则为这一过程划定公共价值边界。
四、流量赋能的运行：驱动逻辑、约束逻辑与转化逻辑
地方政府流量赋能是技术传播、行政考核与社会反馈交织形成的运行体系。其主要围绕三个问题展开：平台传播力为何能够形成新的竞争资源，地方政府为何将流量纳入考核，以及公众注意力如何经由政府响应和群众体验转化为地方声誉与发展动能。由此形成双重驱动、刚性约束和声誉转化三层逻辑。
（一）驱动逻辑：外部激励与内部动机的协同作用
地方政府运用流量工具开展竞争，既源于发展和政绩激励，也源于回应群众、建设地方的公共服务动机。平台传播力并不构成新的考核权，而是通过汇聚公众注意力、生成流量数据拓展政府获取外部信息的渠道。流量由此进入行政考核，使政府更重视公众注意力及社会反响，并据此调整发展和治理行为。
外部激励包含发展型和政治型两个维度。发展型激励体现为流量对地方经济的直接赋能。通过聚合公众注意力资源，流量可转化为旅游收入、招商线索等量化收益。文旅产业作为第三产业重要组成，其直接经济增加值与创新融合乘数效应显著。2025年X省全年接待游客数量和旅游花费，同比分别增长8%、8.4%，［36］均创历史新高，并促使旅游业被纳入该省十大产业集群布局。政治型激励聚焦政绩合法性建构。流量作为治理创新的可视化载体，平台的量化数据自然成为政绩展示的新型符号。流量高的内容更易获得上级关注与认可，甚至演变为晋升评估中的关键隐性指标。“实际上我们文旅口宣传做得好的干部，组织上是看得见的。他们也陆续地去了适合的对口的岗位（访谈记录：20240225-0302）。”该激励的特殊性在于评判标尺部分来自平台系统，而非单纯行政内部考核。平台量化数据的本质是公众注意力，其成为向上级展示工作成效的直观符号，同时能够更容易获得上级关注认可，甚至成为干部晋升评估的隐性参考指标。换言之，上级政府通过流量数据间接感知公众对地方治理的认可程度，流量在此充当了公众注意力向上传导的量化通道，使考核体系获得了一个独立于传统行政自评的外部评价维度。
内部动力则源于基层干部的公共服务动机。这种动机既源于对本土文化与资源的深度认同，表现为看到文旅宣传内容出圈而产生的荣誉感，也体现为基于职业操守的责任心，驱动基层宣传干部主动挖掘地域特色、优化传播内容。“我们作为本土的干部，看到我们的文旅宣传内容出圈，觉得非常有荣誉感。出去交流经验对外介绍说我们是来自哪个省文旅账号的，真的很自豪（访谈记录：20240225-0302）。”在此意义上，社会荣誉感、事业心和奉献精神等基于良好社会形象的声誉动机，［37］而不必然指向职位晋升。
（二）约束逻辑：科层组织属性与公共价值的双重规制
流量借用并非无边界扩张，始终受到科层组织属性、公共服务目标双重刚性约束。流量可控既是高效借用流量的前置条件，也是保障竞争始终“为民服务”的底线。科层逻辑与平台算法逻辑在时效、内容、互动维度存在天然冲突，直接造成地方政府流量赋能实践中的现实矛盾（表2）。
政务新媒体与私人媒体的区别在于其内嵌政务机构的科层制组织结构。这种结构虽常被认为制约融合发展，但科层制所具备的严谨性、等级体系与规则化属性，天然承载着“不能失控”的治理底线与保障公共价值的核心目标。即便科层制可能存在思维僵化、沟通效率不足等问题，其对信息控制与意识形态安全的严格把控，仍是政务新媒体区别于商业媒体的关键特质。也因此，科层制逻辑与平台算法逻辑在时间性、内容性、互动性上存在显著冲突，集中表现为审核延误热点、合规内容传播乏力、官员个人IP风险等问题（表2）。
概言之，约束逻辑的核心，是依靠科层制度韧性对冲平台传播力的负面导向，确保地方政府流量赋能行为服务公共价值。
（三）转化逻辑：流量考核、政府回应与地方声誉积淀
地方政府将流量纳入考核，并非把评价权交给平台，而是把平台所汇聚的公众注意力作为外部反馈引入行政过程。浏览、点赞、转发、评论等数据提示公共内容是否触达公众、哪些议题受到关注；政府据此优化内容供给、活动安排和公共服务，形成对公众注意力的制度化回应。流量考核因此增强了行政考核的外部视角，也使政府行为更直接地面对社会感受和人民需求。
这一过程存在清晰边界。平台负责内容分发、注意力聚合和数据呈现，政府保有内容终审、账号管理、舆情处置和绩效认定权。流量数据只能作为外部反馈和过程信息，不能替代公共价值与实际成效。与此同时，群众不只是被动贡献点击量，而会通过到访、消费、参与活动、使用公共服务和评价反馈形成真实体验；这些体验经由口碑传播和持续互动积淀为地方声誉。地方声誉能够吸引消费、人才、资本和社会合作，从而成为地方经济社会发展的重要基础。
综上，流量赋能推动地方政府竞争从主要依赖科层内部信息，转向兼顾公众注意力和社会反馈。其完整链条是，平台传播力汇聚公众注意力并形成流量，流量考核推动政府识别和回应外部反响，群众参与和体验促成地方声誉积淀，地方声誉进一步服务经济社会发展。这意味着地方政府竞争逻辑发生了关键转变。即，从传统避责［38］导向的“低调行事、减少曝光”，转向声誉导向的“主动规范借流量、正向展示治理成效”。这一转变是地方政府在改变评估标准的背景下，平衡平台算法、公众期待与公共价值的核心路径，也标志着晋升锦标赛理论在数字空间的演化形态——流量不再是竞争终点，而是塑造地方声誉、开展横向治理竞争的中间载体。流量赋能的完整闭环即在于此：公众注意力经由平台转化为流量数据，地方政府通过对流量的制度化考核回应公众偏好，并将注意力转化为实质性的治理行动与发展成效。
五、流量作为中介：与传统地方政府竞争范式的比较
传统增长竞赛和各类治理竞赛主要建立在物理空间稀缺资源及科层内部考核之上。流量赋能将竞争场域拓展到数字空间，平台传播力汇聚公众注意力，流量数据为行政考核提供外部反馈，政府回应和群众体验推动地方声誉积淀，并为经济社会发展创造条件。由此，地方政府竞争在资源基础、信息来源、转化机制和竞争结果等方面呈现新的特征（表3）。
（一）竞争标的与资源属性：从实体稀缺零和到注意力可塑增量
“为XX而竞争”的传统形态，无论增长竞赛还是其他治理竞赛（以下简称“治理竞赛”），其竞争标的均聚焦物理空间内的稀缺资源，具有排他性与零和博弈特征。增长竞赛以企业、资本、人才［39］等经济性资源为重点，治理竞赛则围绕政策试点资格、制度红利等行政性资源［40］展开，二者的资源总量均受地理边界与行政权限的刚性约束，区域间的争夺呈现此消彼长的竞争格局。
依托流量开展的竞争场域拓展至物理与线上交织的虚实融合界面，［41］竞争核心标的是数字空间的公众注意力资源，流量仅作为注意力的符号载体、治理竞争中介。注意力资源不受地理、行政边界束缚，依靠特色内容、传播策划即可创造增量，不同区域借流量宣传甚至能够形成文旅互补效应，突破传统竞争零和桎梏；但公众注意力总量存在天然上限，地方政府仍需差异化策划内容、优化借用策略争夺有限注意力，竞争强度并未减弱。资源属性的变革，让依托流量中介的竞争同时存在存量注意力争夺、增量注意力创造两类逻辑，既继承晋升锦标赛相对绩效横向对比的核心逻辑，又打破实体资源零和竞争局限。
（二）地方政府角色与竞争策略：从实体资源争夺到流量工具统筹
传统发展导向的地方政府竞争中，政府角色与策略虽因竞赛形态不同存在差异，但均围绕物理空间资源配置展开。在增长竞赛中，地方政府在强激励—弱监控的环境下以行政资源配置者为核心角色，竞争策略呈现经营与争夺的双重逻辑。具体而言，通过税收优惠、土地出让、基础设施配套等行政手段“经营”区域发展环境，同时直接“争夺”企业、项目、资金等经济性稀缺资源，依托强激励机制驱动横向竞争。在治理竞赛中，地方政府转变为“治理任务的执行者与责任兜底者”，在激励弱化、压力强化的情境下，不再争夺突破性资源，转而聚焦文明创建、平安社区建设等条块任务的合规完成，通过制度完善与流程管控规避评价风险，最终形成以求稳为核心的竞争策略。［42］
而在流量赋能型竞争中，地方政府的角色则升级为“流量工具统筹协调者”，［43］［44］竞争策略摆脱物理空间资源配置的路径依赖。作为协调者，政府需统筹多部门资源，联动平台、网络达人、媒体、公众等多元外部主体，将地域文化、公共服务、民生需求等治理要素转化为符号化、可传播的数字内容，实现注意力资源向声誉政绩的转化。
（三）考核信息与竞争结果：外部视角下的地方声誉与发展实绩
增长竞赛和常规治理竞赛的考核信息主要来自行政体系内部，分别侧重经济量化指标和任务合规性。流量赋能则把公众注意力及社会反馈引入行政考核。即，平台通过算法分发形成浏览、互动和评论数据，地方政府将这些数据作为识别外部反响的过程信息，并据此调整传播、服务和发展策略。这意味着，行政考核吸纳了更强的外部视角。
流量赋能的考核信息兼具科层任务和公众反馈两个来源。行政考核仍由政府体系依法实施，平台流量则汇聚自下而上的公众注意力。地方政府对流量数据的重视与考核，本质上是将公众注意力作为治理反馈纳入决策视野，使“对上级负责”与“对人民回应”形成新的衔接。［45］-［47］
同时，科层制强调权责等级、规范流程和公益优先，［48］平台传播强调时效、兴趣和互动，二者需要在政府职责框架内协调。流量考核的合理边界，是将流量视为公众注意力的表征，而不是把流量排名直接等同于政绩。地方政府竞争的结果也由单纯传播热度转向地方声誉与发展实绩：群众参与和真实体验形成口碑，口碑积淀为地方声誉，地方声誉再通过文旅增收、文化传播、人才吸引、社会合作及群众满意度体现其发展价值。
六、结论：数字时代地方政府竞争的结构性转变
本文以X省文旅宣传部门为案例，界定了流量赋能的概念，揭示了其作为数字时代地方政府竞争新机制的运行链条。流量赋能并非流量对政府工作的直接评价，而是平台传播力、公众注意力、行政考核、政府回应、地方声誉和经济社会发展之间的连续转化。
研究表明，平台传播力通过内容分发和算法推荐汇聚公众注意力，并使其以流量数据的形式变得可见；地方政府将流量纳入考核，本质上是重视公众注意力和社会反响，使行政考核获得更强的外部视角，形成对人民关切的另一种回应；政府根据流量反馈调整传播内容、公共服务和发展策略，群众通过参与、体验和口碑传播推动短期流量沉淀为地方声誉；地方声誉则通过吸引消费、人才、资本和社会合作，为经济社会发展提供重要基础。
本文的核心贡献在于揭示了一个更深层次的结构性转变：当平台传播力介入地方政府竞争场域，竞争的评价不再垄断于行政体系内部，而是部分地向公众让渡。或言之，在数字时代，流量正在成为公众与政府之间“注意力契约”的中介。公众以点击、浏览、互动等方式向政府传递注意信号，政府以流量考核为机制回应这些信号。这是一种区别于选举投票、民意调查和信访投诉的新型政民互动形式。它不依赖正式的代表机制，不经过科层的信息筛选，而是以数字平台为基础设施、以日常内容消费为场景、以数据自动生成为通道，将分散的个体注意力汇聚为可被行政体系识别的集体信号。流量赋能，正是这一“注意力契约”在地方政府竞争中的制度性表达。
然而，流量赋能的内在悖论同样不容回避。地方政府越重视流量所承载的公众注意力，就越可能被流量所绑架。平台传播力所汇聚的注意力在结构上偏向情绪化、事件化内容，而政府治理需要回应的是长期性、结构性和专业性问题。当行政考核过度依赖流量数据时，可能出现“短注意力驱逐长治理”的逆向选择。也即，政府越是积极回应公众的即时注意，越可能在公共服务、长远规划和专业性决策上投入不足。这不是执行偏差，而是流量赋能这一机制本身内含的制度风险。因此，流量赋能的规范化，不是要削减对流量的重视，而是要在“回应公众”与“坚守专业”之间找到制度化的平衡点。
未来流量赋能研究需要直面三个问题：第一，流量的代表性。平台汇聚的公众注意力在多大程度上代表了全体人民的偏好和需求？流量考核是否可能造成“能发声者获得更多回应，沉默者被进一步忽视”的分配不公？第二，流量的时效性。流量关注具有高度的短期性和波动性，而地方发展需要持续的政策投入和制度建设，如何在流量驱动的快速响应与治理所需的长期承诺之间建立有效的制度衔接？第三，平台的公共性。流量分配规则本质上由商业平台掌握，其算法逻辑以商业利益而非公共利益为底层目标，地方政府在考核流量时，是否在不自觉中让渡了公共议程的设置权？这三个问题超越了本文案例边界，却是流量赋能走向规范化、制度化需要回答的根本性命题，也是下一步需要持续跟进的重要议题。
参考文献：略
基金项目：国家自然科学基金面上项目“生成式人工智能驱动的基层治理‘人民算法’模型建构与应用”（编号：72574224）；中国人民大学人工智能专项项目（编号：YJXM20251208）
转自公众号：中国行政管理