《中国社会科学》重磅文章：重塑中国城镇空间格局

党的二十大报告提出以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局；党的二十届三中全会要求引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局；2025年中央城市工作会议进一步要求着力优化现代化城市体系，促进大中小城市和小城镇协调发展。上述政策目标的实现，离不开对城镇化的集约紧凑布局及其区域差异做出准确判断，而这又取决于如何测度城镇化。

长期以来，常住人口城镇化率是城镇化和城市与区域经济研究中普遍采用的指标。对分析城镇规模结构和集约紧凑布局而言，它有一个局限，即未区分人口流入城还是流入镇，因而无法反映城镇化内部的规模结构。城与镇在经济密度、集聚效应和生产效率上存在显著差异。将城镇化率作为分析城镇化水平和区域发展质量的依据，实际上默认城和镇在经济功能上是等价的，但一个城镇化由大城市主导的区域与一个由更加分散的镇化主导的区域相比，即使城镇化率相近，其经济效率和发展潜力也可能截然不同。

其实人口普查和城乡建设统计年鉴本就区分了“城区”与“镇区”，据此似可直接测算城化和镇化人口及其变化。但直接使用这些数据分析城化—镇化结构，面临三个障碍：第一，统计口径在时间上不一致。“城区”人口的统计标准在2006年前后发生实质性调整，导致前后数据不可比。第二，“镇区”年度常住人口数据缺失。建制镇建成区仅有户籍人口统计，缺少系统的与“城区”人口可比的常住人口数据。第三，基层认定标准存在系统性偏差。城乡划分的标准在基层操作中缺乏统一、客观的依据，裁量空间较大，导致城乡认定出现系统性偏误。简言之，传统统计体系虽有“城区”与“镇区”之分，但难以作为可靠的测度基础。已有研究从经济学视角出发，推进了城镇实体地域的精准界定，但一直未能对城化与镇化进行定量测度。少数研究试图区分城化与镇化，却又仅从地理形态学和统计学视角出发，未能充分体现经济学的逻辑。

本研究从两个层面重构了测度基础。其一，运用土地利用遥感数据（ESA⁃CCI⁃LC⁃300m），以人造硬化地表为依据识别城镇实体地域，摆脱行政区划限制。其二，匹配人口空间分布网格数据（WP⁃UNadj⁃1km），以统一口径测算聚落人口规模，使城与镇可比。在此基础上，参照中国城镇设置标准，以10万人口为阈值，将城镇化分解为城化（人口向10万人及以上城市聚落集聚）与镇化（人口向100人至10万人小微聚落转移），并构建“城镇化集中度”指标（城化人口占城镇化总人口比重）衡量集约紧凑程度。

基于这一新测度，本研究在省际比较的基础上，按是否具备沿海港口或长江干流航道条件对地级市进行分组，系统考察了城镇空间格局的多维度异质性，主要有三方面发现，均与以往认知明显不同。

第一，区域间城镇化水平的差距有所减小，但并未如常住人口城镇化率所显示的那样快速收敛。基于传统数据的分析普遍得出中国区域间城镇化水平快速趋同的判断，但本研究的测度显示，截至2020年，全国层面城镇化率已超60%，但31个省级行政区中仍有14个城镇化率低于50%，其中有6个低于40%。传统数据的快速趋同表象，相当程度上源于对“镇区”的识别存在系统性偏误：在欠发达地区，大量仍以农业为主、不具备典型城镇特征的区域被划入“镇区”，从而高估了这些地区的城镇化水平。

第二，区域间城镇化规模结构差距持续扩大，呈现水平趋同但结构分化的明显趋势。在全国层面，镇化增速长期快于城化。分区域看，东南沿海与长江沿岸区域由城化主导，城镇化集中度持续提升，城镇体系日趋集约紧凑；中西部和北方广大区域则多由镇化主导，且在2015年前一直趋于分散。这一结构差异是传统数据无法揭示的，因为即使城镇化率相近，不同地区城化与镇化占比也可能显著不同。城镇化的结构分化趋势还与南北经济发展分化趋势一致，为理解区域经济差距提供了新的视角。

第三，上述规模结构的空间差异，与沿海或沿江条件高度相关。具备沿海港口或长江干流航道条件的地级市，城镇化集中度显著更高且持续攀升；非沿海且非沿江区域则长期处于镇化主导的低集中度状态。即便是毗邻沿海或沿江地级市的内陆地区，也并未呈现出向集约紧凑布局趋同的态势，这挑战了新经济地理学中贸易成本随距离平滑变化的经典假设。

本研究的学术贡献主要集中于以下四个方面。在测度方法层面，超越基于行政区划与地理形态学的传统方法，从经济学视角界定城镇实体地域，通过区分城化和镇化，构建能够反映城镇化集约紧凑程度的测度体系，为后续研究提供了统一、可比、可扩展的数据基础。在事实层面，基于新测度揭示既有指标所掩盖的城镇规模结构差异，更准确地刻画了中国城镇化的集约紧凑程度与区域差距。在理论层面，将城化—镇化结构引入城镇化与区域经济发展的分析框架，为理解区域经济差异提供新的观察维度。在政策层面，为差异化空间政策的制定提供可靠的判断依据。不同区域在城化—镇化光谱上的位置不同，其城镇化政策的着力点亦应有别。

中国城镇化的准确测度，长期受制于传统数据无法有效区分城化与镇化两种形态的内在缺陷。本研究以遥感数据识别实体地域、以人口网格数据统一口径，构建了城化率、镇化率与城镇化集中度的多维测度体系。基于这一新测度，本研究获得了三项不同于既有认知的判断：区域间城镇化水平的差距并未如传统数据所显示的那样快速收敛，截至2020年，全国层面城镇化率已超60%，但31个省级行政区中仍有14个城镇化率低于50%；区域间城镇化规模结构差距持续扩大，呈现水平趋同但结构分化的明显趋势；沿海或沿江区域以城化主导且空间布局趋于集约紧凑，而中西部和北方则多由镇化主导且在2015年前一直趋于分散。

2025年中央城市工作会议提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。本研究为此提供了系统的学理支撑：城镇化阶段的转换，不仅体现于总量增速的变化，而且更深刻地反映在城化与镇化的结构消长之中。研究表明，沿海或沿江区域已进入城化主导的深度城镇化阶段，而中西部和北方区域仍处于镇化主导或城化与镇化双低阶段。这种区域间的阶段差异，正是“处于过渡阶段”最本质的特征，也表明中国城镇化提质增效与集约紧凑布局仍蕴含巨大潜力。

本研究的测度框架也为落实党的二十届三中全会提出的“引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”提供了可操作的诊断工具。基于城化率、镇化率与城镇化集中度，可将不同区域定位于城化—镇化光谱之上，从而为差异化空间政策提供精准的诊断坐标：沿海或沿江区域的政策重心应侧重于从“扩规模”转向“提效率”，内陆与北方区域则重在引导人口向区域中心城市集中，培育增长极而非均匀布局小城镇。

本研究未来可在以下方面拓展与深化。第一，本研究定位于测度体系的构建与特征事实的呈现，而城化—镇化构成与经济绩效之间的因果关系有待后续识别。第二，样本截至2020年，尚未纳入近年来人口形势与房地产市场变化。第三，城与镇的规模阈值虽经稳健性检验，其敏感性仍值得进一步讨论。第四，本研究的测度框架目前集中于人口分布维度，未来可融合企业、交通流等数据，丰富城镇规模结构的内涵。第五，本研究的测度体系为跨国比较研究提供了可能，后续可将其应用于其他大型发展中经济体，检验城镇规模结构演化的一般性规律。

〔本文注释内容略〕

转自：南开城市与区域经济