一、加快成渝地区双城经济圈省际边界区域合作发展的重大意义

2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议上，习近平总书记提出“要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”，成渝地区再次成为全国关注的焦点。从“成渝经济走廊”到“成渝经济区”、再到“成渝城市群”，在推动川渝合作进程中，成都、重庆两个超大规模中心城市、以及若干区域性中心城市历来是主要空间载体，而川渝边界区域的发展相对滞后，一直是川渝合作的难点。

受地理区位、自然禀赋、管理体制等多重因素的影响，省际边界区域历来是我国区域协调发展的难点问题。在《中共四川省委关于深入贯彻习近平总书记重要讲话精神加快推动成渝地区双城经济圈建设的决定》中，将“推动川渝毗邻地区联动发展”作为成渝地区双城经济圈建设的重要内容，在成渝地区双城经济圈省际边界区域布局了一批示范区、试验区、先行区，明确提出建设“万达开川渝统筹发展示范区”、“川南渝西融合发展试验区”、“高滩—茨竹产城融合新区”、“川渝毗邻地区一体化发展先行区”、“文旅融合发展示范区”。推动成渝地区双城经济圈省际边界地区合作发展，对于深化川渝合作、推动成渝地区双城经济圈建设具有重要意义；同时，对探索我国省际边界区域发展新路径、实现区域高质量协调发展具有重要示范和借鉴价值。

二、成渝地区双城经济圈省际边界区域发展的主要问题

边界区域是“以省级行政边界为参照起点，向行政区内部横向延展一定宽度，并沿边界纵向延伸所构成的窄带型区域”[①]，行政边界两侧区域因地理空间相连具有同质性，同时又因不同行政区的制度环境差异而具有典型的异质性。成渝地区双城经济圈省际边界区域包括达州市、广安市、遂宁市、资阳市、内江市、泸州市、城口县、开州区、万州区、梁平区、垫江县、长寿区、渝北区、合川区、潼南区、大足区、荣昌区、永川区等市级行政区，具有资源禀赋相近、区域联系密切、发展水平相近等基本特征，目前合作发展存在如下突出问题：

1.发展内生动力不足

成渝地区双城经济圈省际边界区域均位于省级行政区域边缘和末端，远离中心城市，受经济中心辐射带动作用有限，要素集聚能力弱，造成发展内生动力不足，长期滞后于全省平均发展水平。成渝地区双城经济圈省际边界区域紧邻的县级行政区发展滞后问题尤为突出，从“中心-外围”理论角度看，这一类区域处于边缘区，与中心区域形成了稳定的“核心-边缘”结构；从中心地理论角度来看，该类区域处于最低层级的中心地，市场范围受到来自周边更高层级中心地的挤压，形成了稳固的市场范围，在没有外力因素的作用下，省际边界区域很难通过自身的力量打破目前的低水平均衡状态。

2.同质化引发不良竞争

成渝地区双城经济圈省际边界区域因地理位置相邻，矿产资源、农业资源、文化资源等资源禀赋相近，在产业选择、发展策略上都较为接近，形成了同质化发展趋势。行政边界两侧分属于不同省际行政区，在地方利益导向下，发展协同、政策协调难度更大，同质化发展时常引起原材料、劳动力、产品等领域的不正当竞争，如采用行政手段限制流通、地方保护政策限制准入等，造成市场秩序混乱，致使双边利益受损。

3.协调与合作机制缺乏

受省级行政边界的刚性约束，边界区域的协调与合作需上升至省级层面，建立协调与合作机制的难度较大。边界区域间在基础设施建设、发展规划、政策措施等方面，很难从市、县或者乡镇层级协调。例如，成渝地区双城经济圈省际边界区域存在大量县道、乡道建设标准不一致的现象。同时，重庆市作为直辖市，其下辖区县与四川省区县在行政等级上不对等，增加了区域合作实际操作的难度。而在国家或省级层面要求合作的领域，比如生态保护、大气污染防治、水环境治理等，行政边界两侧的区域又由于缺乏沟通和互信，为确保自身利益不受损而通常采取不合作的博弈策略，最终结果却导致双方共同受损。

三、加快成渝地区双城经济圈省际边界区域合作发展的对策建议

我国加快推动成渝地区双城经济圈建设，为川渝边界区域合作发展提供了难得的历史机遇。当前，成渝地区双城经济圈省级边界区域合作发展，必须充分发挥政策优势，以体制机制创新促进区域协调发展，探索省际边界区域发展新路径。

1.加快探索经济区和行政区适度分离

经济区与行政区在同一地理单元不相兼容的矛盾，是形成我国省际边界区域合作发展问题的根本原因，加快探索经济区和行政区适度分离是解决这一问题的重要途径。《中共四川省委关于深入贯彻习近平总书记重要讲话精神加快推动成渝地区双城经济圈建设的决定》明确提出“探索经济区和行政区适度分离”，建议将万达开川渝统筹发展示范区、川南渝西融合发展试验区、川渝合作示范区等省际边界区域作为主要试点范围，探索省际边界区域的职权与行为边界，允许试点区范围内在不打破行政隶属关系的前提下，让渡一部分经济社会管理权限，建立共同行使管理权限的协调组织，超越行政边界共同推进区域开发建设。

2.制定省际边界区域发展规划

目前，“十四五”发展规划和《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》正在编制过程中，建议在国家“十四五”发展规划和《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》框架下，编制成渝地区双城经济圈省际边界区域发展规划，从规划层面加强基础设施、产业发展、公共服务、环境保护、政策支持等方面的协同，明确各行政主体在合作发展中的责任，确定合作的利益共享机制，为边界区域合作发展提供指导和依据。

3.加大对省际边界欠发达地区支持力度

省际边界地区发展的症结还是在于增长动力不足、发展水平不高。四川、重庆从省级层面，加大对省际边界地区的财政投入力度，重点支持边界区域重大基础设施、公共服务设施建设，尽快缩小与全省发展差距。制定边界地区产业发展支持政策，引导、扶持边界地区发挥独特的资源优势和区位优势，发展特色优势产业，增强内生发展动力。

4.加快边界区域的中心城市发展

远离中心城市是造成省际边界区域发展滞后的重要原因。在成渝地区双城经济圈省际边界区域，选择基础条件好、发展潜力大的城市，着力引导人口、产业集聚，在边界地区培育一批具有较强竞争力的中心城市，打造成为引领带动边界区域发展的新增长极。

5.引导省际边界区域分工协作

成渝地区双城经济圈省际边界区域需进一步深化认识区域比较优势，在不同环节和细分领域寻找协作空间。以重庆市万州区和四川省开江县为例，两地在地理空间上相邻，产业结构相似，但是在资源禀赋上有细微差别，万州区产业发展优势更强、有港口便利，但是可供开发的空间有限；开江县承载空间充足、农产品生产优势突出，但是工业基础薄弱、地处腹地，二者可以通过产业协作，更好地发挥万州区港口和产业优势、以及开江县的承载空间和农产品优势。

6.建立省际边界区域的沟通机制

省际边界区域在县、乡镇等层面的沟通交流更为频繁和有效，但是受制于管理体制，县、乡镇层级又缺少决策权，导致沟通不畅。因此，建议适度下放省际边界区域管理权限，提高实际操作层面沟通的有效性。注重引入社会力量充分发挥行业协会、中介机构、民间组织等社会力量的作用，联合举办会议、会展、论坛等活动，促进省际边界区域沟通。