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期刊精粹 | 深圳密度分区制度的演进历程解析和启示【2023.2期优先看 · 议题“密度”】

1  深圳密度分区制度的演进历程和特征

深圳是国内较早系统研究密度分区制度的城市之一，已经历20多年的探索实践。其中最具代表性的是2002年、2007年、2013年、2018年开展的四次密度分区工作。

2002年开展的《深圳经济特区密度分区研究》是深圳开展的首次较为系统的密度研究，研究范围界定在原特区。服务于21世纪初建设现代化、国际化城市和花园式、园林式城市的目标，将控制过高强度开发、保持优良城市品质作为基本取向；以“适宜的环境标准”作为全市建筑总量控制原则，构建了宏观—中观—微观的多层次控制城市密度的技术方法体系。该项成果虽然没有被应用于规划管理，但学术价值较高，为后续的密度分区研究提供了理论基础。

2007年开展的《深圳市密度分区与城市设计研究》是2010版城市总规修编的重要专题之一。在城市发展面临“四个难以为继”的严峻形势下，将促进发展模式转型，实现高强度开发、生态环境保护、整体风貌塑造三者的协调作为努力的目标。在“非用地扩张”的总体思路下，制定了满足适度高密度发展要求的密度分区，价值取向由2002年的“适宜的环境标准”转变为“可接受强度限制”。该成果被纳入城市总规的法定文件中，成为正式的规划制度安排。

2013年完成的《深圳市密度分区与容积率确定》是在深圳进入存量发展时代后努力探索超大城市高质量可持续发展的背景下开展的。应对城市更新、土地整备等新型存量规划对法定图则的冲击，直接回应实际管理需求，制定了指导微观管理的地块容积率控制规则。该成果被正式纳入《深圳市城市规划标准与准则》向全社会发布，实现了向公共政策的转化。在提高规划管理效率的同时，为各利益主体提供了相对公平、公正、公开的协商平台，促进了存量空间再开发利益分配协调机制的形成。

2018年完成的《深圳市密度分区规划与宗地容积率管控》是对上版密度分区的系统检讨。服务于深圳创建中国特色社会主义先行示范区的目标，必须坚守城市安全底线，有效管控风险，探索符合高密度超大城市发展规律和特点的治理新路子。在继续严控建设用地增长的同时，还要将全市建筑总量规模和结构进行统一管控。强调问题导向和需求导向，聚焦开发总量失控、民生保障不足、城市承载力堪忧等关键问题，借助已建立的交通仿真、市政评估、公共设施台帐等信息系统，开展了交通、市政、公共服务设施的承载力评估，对原密度分区进行动态优化，提高其科学性和适应性。

密度分区是一项兼具技术理性和价值理性的规划管理制度。深圳密度分区经历了“方法体系建构—内部管理试行—公共政策转化—持续动态修订”的演进过程；也经历了“控制高密度—适度高密度—鼓励高密度发展—高密度的风险管控”的价值取向变化，提供了如下有益启示。

首先，密度分区具有鲜明的技术理性。密度分区是一套严谨完整的多层次控制体系，要建构“宏观总量控制—中观分区策略—微观地块管理”的整体策略方法；需要以强大的规划技术和管理能力为保障，包括准确详细的现状和规划信息数据基础、先进的技术分析手段支持；还需要有良好的管理机制和流程设计。

其次，密度分区具有强烈的价值理性。市场经济下的容积率管理涉及空间利益的分配和再分配，需要妥善处理公共利益与私人权益的关系，需要在理想目标与现实需求之间进行平衡和取舍。密度分区的管理标准具有相对性、在地性特征，其建设环境标准设定与地方城市的自然条件、空间资源稀缺程度密切相关；也受到当地居民的文化传统、生活习俗、环境可接受度等因素的影响。密度分区的管理目标应与城市发展的阶段要求相适应，只有北京、上海、深圳等进入存量发展阶段、空间格局相对稳态、环境承压明显的超大城市，才有必要也有条件实施强有力的密度分区管控。密度分区的管理方式应与政治体制和治理体系相适应，建筑总量控制和密度分配的管理方式是建立在我国内地城市土地国有化和自上而下逐级传导的城市规划体系基础之上的，这是境外其他城市的规划管理所不具备的制度条件。