超大特大城市瘦身健体与成都的对策
作者：秘书处 发布于：2023-06-19 文字：【
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转自 微信公众号 艾蒿书院
肖金成：超大特大城市瘦身健体与成都的对策 (qq.com)
2023年4月9日，成都高质量发展专家座谈会暨中国城市百人论坛2023春季论坛在成都召开。本次会议由成都市人民政府和中国城市百人论坛主办、成都市重大行政事项专家咨询论证委员会承办，数位中国城市百人论坛成员及相关领域资深专家学者参与研讨，为深入学习习近平总书记重要讲话精神和党的二十大精神，加快推动高质量发展，探索中国式现代化新格局下超大城市发展的举措和路径，建设打造中国西部具有全球影响力和美誉度的社会主义现代化国际大都市分享策略方案。本文为中国国土经济学会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长，中国城市百人论坛成员肖金成在本次会议上发表的演讲：尊敬的王市长，成都市的各位领导：非常感谢有这样的机会来成都市交流。这几年成都我来的次数比较多，每年都要来好几次，今年我是第二次来成都。来成都多数是研讨成渝地区双城经济圈，与四川的学者和政府进行交流，因此对成都比较熟悉。有媒体问我，中国有哪些城市你比较推崇，我说有两个，第一是上海，第二是成都。为什么推崇这两个城市？第一，比较宜居。我认为城市的宜居性是首要的，城市不宜居，很多人就不喜欢来，尤其是人才就不喜欢来。第二，充满活力。很多人认为成都人追求安逸，活得也比较安逸，但是我感觉成都的人和经济充满活力。第三，结构合理。无论是产业结构还是空间结构都比较合理。但是成都的规模比较大，首位度比较高，就是说与周边城市相比，一市独大，周边城市的常住人口只有成都市的十分之一。原因是城市的吸引力很大，人口和其他经济要素都吸引到成都了，很快就形成了一个大都市，未来城市的规模增长会更快。城市常住人口1000多万，这是超大城市；不是成都市域的人口，我们说城市是说城区。超大城市过去是夸耀的口号，认为人口超千万是了不起的事情。但是最近很多文件，尤其是中央文件，就有另外一个说法，尤其是在成渝地区双城经济圈规划纲要里有一句话：超大特大城市要瘦身健体。这句话是第二次写入中央文件。《黄河流域生态保护与高质量发展》里就有这句话。当时媒体就问我，说是不是这句话就是针对黄河流域，我说肯定不是，黄河流域并不突出。这句话在《成渝地区双城经济圈规划纲要》出现，是意料之中。可见从中央高层已经认识到超大城市和特大城市，规模已经很大，要减量发展，防止“大城市病”，相关城市得有对策。城市越来越大是一个挑战。如何应对这个挑战？《京津冀协同发展规划纲要》虽然没有写这句话，但是有一句话，就是“治理北京的“大城市病”是京津冀协同发展的重中之重”。成都怎么迎接这个挑战？怎么应对，有什么对策？第一，就是成都的中心城区，主要是城六区（金牛、成华、青羊、武侯、新都、锦江），这六个区应该是成都的中心城区。需要瘦身健体的就是中心城区。成都全域14335平方公里，1.4万是很大的范围，不要把1.4万平方公里当成城市，不要把1.4万平方公里的土地上生活的2000多万人口都作为超大城市的人口，如果这样做，成都就不要发展了，人已经够多了，2000多万的城市就很吓人了。但是1.4万平方公里是一个很大的地方，我认为要分类施策。城六区要“瘦身健体”，要促进结构升级，尤其是产业结构升级，而不是整个1.4万平方公里都要瘦身。成都还有六个区（青白江、双流、温江、郫都、新津、龙泉驿区），这是扩展区。扩展区的空间很大，尤其是天府新区，还有成都东部新区，这两个是成都的新的产业基地。天府新区1578平方公里，GDP是4532.4亿，成都是2万多亿，占成都的比重1/4。但看看浦东新区，浦东新区面积是1210平方公里，GDP是1.6万亿，是天府新区的三倍多，面积差不多，但GDP差距比较大，所以还有很大的发展空间和发展潜力。成都东部新区规划面积729平方公里，常住人口37万，GDP126亿，是地地道道的“新区”。这两个新区的空间很大，发展潜力也很大。我认为空间上要分开，把城六区和扩展区分开来考虑。城六区要瘦身健体，扩展区要集聚产业和集中人口，总人口还要继续增长。第三，成都都市圈。都市圈的范围较小，包括“成德眉资”全域，这个范围是比较合理的，因为成都和这三个市联系比较紧密。未来成都市要发挥辐射效应，原来是“极化效应”，吸引周边地区的要素，这当然是好事。成都市GDP2万多亿，在中西部地区2万多亿，确实不容易，就算是在沿海地区也有一席之地。成都首位度比较高，与周边城市的落差就比较大。首位度高是双重的，首位度不高对别人就不能吸引；首位度太高，周边发展不了，这也是问题。成都都市圈确定的范围比较合理。2014年，我主持了成渝城市群的规划研究，我们当时提出两大都市（成都和重庆）及两个都市圈。成都市区人口近1000万人，辐射半径是多少？据测算是100至150公里。成都都市圈包括周边的德阳、资阳和眉山（成德眉资），范围并不算大，所以，我建议成都市发挥辐射带动作用，重点考虑都市圈。核心区优存量，扩展区扩增量，都市圈强辐射。就是在扩展区继续集聚经济要素，还要集聚产业和人口。而且成都要继续发展制造业，大家都去搞服务业也是不行的，要在天府新区、东部新区搞制造业，不能放弃制造业。如果放弃制造业，将来支撑不了这么大的城市规模，就业就会发生问题。都投入到现代服务业，搞金融和虚拟经济，动力就不足了。尤其是在西部，不能放弃制造业，但要搞现代制造业。促进成都都市圈“成德眉资”一体化，一体化的基础上再高一个层次，就是同城化。什么意思呢？把整个都市圈搞得像在一个城市一样，这样就能够把成都的优势发挥出来。成都的吸引力是把全国、全世界的要素往这里吸引，但是不一定放到成都的城六区，也不一定放在十二区，成都的周边还有县城和城镇，这些县城和城镇也有承载能力。成都除了对标上海之外，还要对标苏州。昨天我从苏州过来，在苏州参加了一个会。为什么对标苏州？苏州不是省会城市，也不是规模很大的城市，但苏州的GDP是超过成都的。苏州是什么情况呢？苏州面积8657平方公里，比成都市小；人口1291万，比成都市少；但GDP是23958亿，比成都多，一个主要原因是靠近上海。苏州有四个县级市比较强，全国百强县市位列前十，年年都是前十，昆山、常熟、张家港、太仓，加上吴江，都很强。成都的县域经济，尤其是几个县城，还要集聚要素，承接成都的产业转移，这也是瘦身健体的组成部分。我用16个字总结了苏州的发展模式，不知道对成都是否适用：开放合作、规划先行、创新驱动、县域支撑。苏州是一个地级市，不是特区，也不是自贸区，但是GDP达到2万多亿，有很多可以借鉴的地方。这16个字、四句话比较抽象，但有具体内容。比如规划先行，苏州工业园区搞了1个总体规划、300多个专项规划，规划历时一年，规划费花了2亿多，过了这么多年，再去看苏州工业园区，感觉没有遗憾，而且真正实现了产城融合。我们现在的口号是产城融合，为什么提这个口号？就是我们很多市的产城是分立的，空间是不集约的，这方面有很多教训。苏州是工业园区，号称工业园区，但是他们的规划、建设，是产城融合的，他们的规划比较超前，而且比较合理、比较科学。我们很多地方也比较重视规划，但是规划的科学性不太强。规划操之过急，没有研究清楚就编出来了，出来了就干，结果出现很多遗憾。对标上海，天府新区对标浦东新区，还要对标苏州。成渝地区双城经济圈的规划纲要还有一句话：经济区与行政区可以适当分开。因为我国的行政区存在很多问题，所以对于行政区调整的呼声很高，但是行政区调整非常困难，因为我国行政区的形成可以追溯到三千年以前，三千年延续下来的。我们曾提出经济区和行政区双轮驱动，成渝地区双城经济圈规划纲要里提出了，就意味着未来经济区要构建一个新体制，而且我认为成都可以探索。什么是经济区？就是根据经济的必然联系来组织产业发展、空间布局、交通体系、生态保护，经济区组织经济运行就比较合理，行政区很难突破边界，造成行政分割。比如说双城经济圈就是一个经济区，成都都市圈也是一个经济区。我在上海提出了都市圈要搞责任制。都市圈的核心是都市，这个都市要负起责任。比如成都都市圈规划得到国务院批准，谁来负责落实规划？成都是负有使命和责任的。如何合作？如何把规划落到实处？要靠成都。德阳也好，眉山也好，资阳也好，都不好让其承担更多的责任。我认为这一点成都是可以尝试的，是可以探索的，这就是经济区。还有次区域合作，次区域合作是更小的范围，比如仁寿，仁寿离成都很近，虽然不归成都管，但是它离得近，是都市圈的一部分。怎么去突破这个行政区？实际就是更小的区域合作，我认为有很多是可以探索、值得探索的。
