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全球汇 | 中国城市规划实践——政府与市场的博弈 (qq.com)

引言

中国是过去40年来城市化速度最快的发展中国家之一。从1980年到2020年，中国总人口从9.81亿增长到14亿，城市化率从19.4%增长到60.6%。根据世界银行发展指数数据，1980—2019年，在总人口超过5000万的国家中，中国的城市化年增长率最高【详见：https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators】。其城市人口目前超过8.48亿，预计到2050年将超过11.3亿，达到全国总人口的75%。

中国城市的物质空间增长和转型是引人注目的：在过去40年中，大多数城市的人口、建筑面积和建筑高度都呈现爆炸式增长，与此同时，老城区也已经更新和现代化。尽管物质空间转型的步伐很快，但大多数中国城市的发展还是相当有序的，在这其中，城市规划发挥了不可替代的作用。中国建立了一套功能完备的城市规划体系，即每一项城市物质空间开发和改造（如城市扩张和住房建设）都必须得到该体系的许可【有关中国法定城市规划体系的详细说明，详见参考文献[1]】。为了指导城市发展和改造，该体系制定了城市总体规划、详细规划以及规划和建设许可证制度。它受《城乡规划法》的约束，并由训练有素、具备资质的专业规划师提供服务。我们认为，中国城市有序的土地开发以及大规模贫民窟和棚户区的少见，除其他因素外，均可归功于城市规划理论的应用，而这些理论本身受到《雅典宪章》【一份关于城市规划原则的文件，总结了1932年举行的国际现代建筑协会（CIAM）第四次大会。该宪章的影响在中国城市规划原则教科书中显而易见。有关英文参考资料，详见参考文献[2]】和欧美区划方法的深刻影响。

但这一制度也会导致或无法避免一些不良后果。在这种土地利用模式下，人们会发现“模仿城镇”[3]或“模仿景观”[4]的出现，碎片化的城市飞地如城中村和封闭社区的存在[5-6]，以及公共空间和游乐场所的缺失。一个典型的现象就是“千城一面”：林立的钢筋混凝土高楼大厦、宽阔的马路、宏伟的城市广场、穿行不息的汽车，然而行人却寥寥无几，这些地方原本是充满活力的、有地域特色的、城市生活化的和有历史感的。为了改造，城市中的非正规（发展）现象被清理，城市沿街商业逐渐被集中安排的商业中心或电商取代。许多居民，特别是其中的低收入群体，不得不努力适应这种新的生活方式。在这一过程中，城市生态系统、社会结构、地方文化、传统建筑和城市景观都遭到损害甚至覆灭。

中国的城市规划经验在全球发展中国家中是独一无二的：它从未被西方列强殖民，因此没有从任何西方国家“继承”任何城市规划体系【19世纪中叶—20世纪初，西方列强在中国取得了许多港口城市租界（如广州、上海、天津和青岛），并产生了深远影响，例如建筑和城市设计方面，形成了一些具有鲜明外国建筑风格的飞地城市街区】。目前中国的城市规划体系是在1950年代为了促进工业化而白手起家创建的。然而，它受到了西方以及苏联（1950年代）规划理论和实践的广泛影响。但中国的城市规划并未成为一个政治过程，通过制度设计，它成为一个嵌入集权政治体系的技术过程——它从属于更广泛的政治进程，是帮助国家实现政治、经济和社会目标的工具。因此，当政治进程确定的发展目标与从规划角度确定的发展目标不同时，规划与政治之间的博弈就会加剧；当中国从计划经济向社会主义市场经济过渡时，城市规划体系也需要与市场环境相适应，市场进程需要与政治相结合，这加强了商业利益，削弱了规划在维护公共利益方面的作用，规划与市场之间的博弈也会加剧。

规划如何在城市空间发展中发挥积极作用？如何利用国际规划理论解决国内的规划问题？中国的城市规划经验在全球发展中国家中有多独特？本文尝试回答这些问题。笔者首先讨论了中国城市规划体系和专业的演变；其次强调了规划系统运行所在的更广泛的政治和官僚环境，并讨论了规划师解决公共利益冲突的局限性；再次，使用了公共空间缺失、模仿城镇和城中村改造等三个例子来说明城市规划师如何在社会主义市场经济中努力平衡政府、开发商和社区之间的利益；最后，总结关键信息。

1  作为技术过程的城市规划

1.1  中国城市规划体系的演变

中国的本土城市规划实践历史悠久，可以追溯到古代。考古发现和古代文字记录表明，中国古代许多城市和人类聚落在某种程度上是经过规划的。这些实践主要受中国宇宙观和风水学传统的影响[1]。古代规划师特别强调城市选址与周围自然环境的协调共生，中轴对称的土地利用，以及围绕绿植和水体的建筑组合。今天，这一传统在城市设计和景观设计领域得以延续。近年来，随着“海绵城市”运动【“海绵城市”开发是中国政府在2015年采取的一项试点举措，旨在鼓励城市投资绿色基础设施，以防止城市洪水】和城市生态修复运动的兴起，城市设计师和规划师正试图重新发现并应用古老的驾驭自然的智慧，来改善便民设施、防洪以及管理水资源，希望古代智慧能够在更广泛的城市规划范围内得以应用，以更好地解决当地和区域的环境问题。

20世纪上半叶，在美国、英国和德国接受教育的中外建筑师将现代城市规划引入中国。1928年由国民党政府组织的南京首都规划是中国最早的现代城市规划之一【另一个例子是1927年制定的大上海计划[1]】。该规划由美国耶鲁大学毕业的建筑师亨利·K. 墨菲担任首席规划顾问，由康奈尔大学毕业的中国建筑师吕彦直协助。政府制定的总体指导原则是将欧美科学方法与中国美学传统相结合，在宏观层面采用欧美现代城市结构，在微观层面采用中国建筑风格【这些原则反映了自16世纪末意大利耶稣牧师利玛窦（Matteo Ricci）首次将西方科学技术引入中国以来，一代又一代中国精英和学者对西方科学技术的普遍态度。精英和学者希望利用西方科学技术为中国服务，但也有许多人希望利用西方科学技术为中国服务，他们中的大多数人还想“剔除”西方文化和意识形态的影响】。但是，除了上海和南京的规划，在1949年中华人民共和国成立之前，中国处于频繁的战争和动乱状态，因此城市规划实践的机会很少。

1950年代，新建立的社会主义国家进入有计划的工业化和经济发展时期。来自苏联和波兰的规划专家来到中国，协助中国的城市和区域规划实践，特别是一些新的工业城市。在社会主义计划经济体制下，城市和区域规划师主要关注跨区域的资源优化配置。规划实践侧重于为区域一级的工业和城市发展选择地理位置，在城市一级进行城市空间功能划分，以及在地区/社区一级（也称为微型区）提供自给自足的公共服务。它本质上是一个确定性的技术过程，从国家经济发展目标开始，延伸到城市建筑和公共设施的空间布局。然而，这样的规划工作并没有持续很长时间，在1966—1976年“文化大革命”期间彻底中断。

1978年开始改革开放后，中国城市规划实践又回到了正轨。1980年代，经济改革主要在农村和沿海城市进行。由于大多数城市仍然是中央计划经济的一部分，城市规划本质上是经济规划在城市空间中的延伸或延续。到1980年代末，几乎所有城市都完成了一轮城市总体规划，塑造了接下来20年的城市空间发展。

1989年，得益于城市规划技术专家的努力，中国第一部《城市规划法》颁布，希望确保城市规划在法律上具有可执行性【1989年以前，城市规划受中央政府指令的管辖，如1980年12月国家建设委员会发布的《城市规划编制和批准暂行办法》】。该法规定了法定的城市规划流程，包括两个阶段，即城市总体规划和详细规划。城市总体规划需要指定的上级政府批准。随着规划批准生效，城市规划管理机构能够向城市土地使用申请人发放规划许可证和建设许可证，这是将空间计划与其实施联系起来的关键步骤。根据该法第6条，城市规划的制定应基于国民经济和社会发展计划，以及当地的自然环境、资源禀赋、历史条件和当前国情。该条款基本上将城市规划定义为服从国民经济和社会发展计划的技术过程。

1990年代，几项重大政策改革给城市发展带来了重大变化。在1992年著名的南方之行中，中国领导人邓小平倡导采取更大胆的经济改革和开放行动，引发了全国国内生产总值（GDP）的持续快速增长。追求GDP增长开始成为国家的首要任务，在此背景下，城市积极发展工业园区，以吸引外国直接投资和建造制造业基地。此外，1993年开始的城市公用事业商业化改革，为城市政府的城市基础设施融资释放了财政空间。1994年的税制改革建立了中央与地方政府之间的分税制，并为市政府增加地方税收提供了更多的激励。同年宣布的一项产业政策，将汽车制造业提升为国家“支柱产业”，这引发了中国城市私人汽车保有量的持续快速增长。1998年的住房政策改革将城市住房从公共供给转移到市场供给，并在随后的十年中催生了房地产市场的极大繁荣和城市空间扩张。为了适应城市和工业的快速发展（这在1980年代是不可想象的），城市纷纷修改其总体规划，甚至制定新的总体规划。同样，法定城市规划充当了帮助城市实现快速经济增长目标的必要技术过程。

2008年，1989年版《城市规划法》被新的《城乡规划法》取代。除了新增村庄规划外，2008版规划法（第4条）强调土地集约利用，节约资源，控制污染，保护生态，保护文化遗产、地方特色、民族多样性和传统风貌等，这很大程度上受到《马丘比丘宪章》的影响【一份关于城市规划和设计的文件，由一群建筑师、教育工作者和规划师于1977年12月在秘鲁利马发起并签署】。此版规划法还将控制性详细规划和修建性详细规划引入城市规划的详细规划阶段。控制性详细规划可被视为西方国家区划方法的应用。对于特定的城市发展用地，控规规定若干关键规划参数，包括土地使用类型、容积率、建筑密度、建筑高度限制、市政公用设施和其他公共服务，主要目的是控制土地利用强度，使其不超过环境承载力和公共基础设施承载力。这类似于西方国家使用法定土地使用区划图，规定了区域及其实体环境的使用、保护和设计。在更详细的层面上，修建性详细规划根据控规设定的规划参数，确定建筑物和设施的实际布局。

目前，中国共有663个城市，分三个行政级别。四个直辖市为省级（北京、上海、天津和重庆），293个市为地级，366个市为县级。此外，还有1464个县城，约2万个建制乡镇，服务于全国农村地区。所有县级以上城市政府都有城市规划机构。所有城市、城镇和村镇都有其城市或乡镇规划，以指导物质空间发展和改善。

在行政意义上，中国的城市并不完全是一个城市，它是一个由城市和农村地区组成的行政区域，并没有专门为城市化地区设立的政府机构。通常，行政意义上的城市的地理区域包括中心建成区和周围的农村地区或农村县。一个大的行政市可以包含一个中心城市（分为几个市区）、一个或两个县级市和几个农村县。这种空间布局为政府扩大其城市化区域提供了充足的地理空间（即农村土地），它还使市政府能够利用国有土地出让（从农村地区征用）的收入为城市基础设施融资，用于城市房地产开发。在这样一个行政区域内，城市规划并不是指导该区域实际发展的唯一规划系统。

多年来，中国曾有多个由不同职能部门管理的独立规划体系：住房和城乡建设部的城乡规划、国家发展和改革委员会的五年经济和社会发展规划以及主体功能区规划，前国土资源部【2018年，前国土资源部被新成立的自然资源部取代，后者接管了前国土资源部以及其他部委的一些相关职能】的土地利用规划。直到最近，这些规划系统还是关联的，但没有整合。五年计划是一项不涉及空间层面的经济和社会发展计划，并在某种程度上得到了主体功能区规划的补充，该计划根据一个地区的比较优势、国家发展战略和自然资源限制确定了该地区的主体功能。土地利用规划的主要目的是保护耕地，它将国土划分为农业用地、建设用地和保护区，并确定城市扩张所允许的可开发土地数量。在过去两年中，一项重大的机构改革正在进行，目标是将城市规划、土地使用规划和主体功能区规划体系统一为新的自然资源部管辖的空间规划体系。这个新体系在未来几年将如何运作还有待观察。

1.2  中国城市规划行业的演变

专业城市规划师的知识和技能对于城市规划系统的运作至关重要，就像计算机软件与硬件之间的关系一样。中国规划师大多在建筑和规划学院或地理和规划学院接受教育，其中许多人拥有美国、英国、日本和其他国家的城市规划研究生学位。他们充分接触并普遍学习西方城市规划理论和实践，尤其是该学科的先驱、思想家和批评家的思想【如埃比尼泽·霍华德的《明日的田园城市》、帕特里克·盖迪斯的“城市融合”概念、勒·柯布西耶的光辉城市、帕特里克·艾博克隆比的大伦敦规划、简·雅各布斯的《美国大城市的死与生》、伊恩·麦克哈格的《设计结合自然》、让·戈特曼的大都市连绵区、《雅典宪章》、《马丘比丘宪章》、新城市主义和美国的精明增长等理念】。他们还观察全球发展中国家采用西方规划方法而制定的城市规划，如巴西利亚、昌迪加尔和圭亚那城的规划。此外，整个行业组织良好，可以进行国际思想交流。规划师渴望学习和接受那些基于科学基础并被证明对解决某些规划问题有用的外国城市规划方法【这一点在住房和城乡建设部原副部长仇保兴的文章[7]中也有阐述，“了解西方城市规划理论和实践的发展历史就是学习西方发达国家的成功经验，也是防止错误的捷径”】。新兴规划实践，如生态城市、低碳城市、公交导向发展、新城市主义等，很快被中外规划专家和从业者引入中国。确切地说，中国的城市规划实践深受国际实践的影响。中国规划师采用或适应的外国方法的例子包括欧美区划法、克拉伦斯·佩里的邻里单元[8]、（波兰）综合空间规划、（苏联）城市系统规划和新城市主义。这些方法是技术性的，而不是政治性的。从民主社会发展而来的城市规划政治理论，如保罗·大卫杜夫的倡导型规划和苏珊·费恩斯坦的“正义城市”，在中国受到的关注要少得多。

尽管中国的规划师对西方的规划理念和方法非常感兴趣，也非常熟悉，但在将其应用于解决中国问题时，却非常谨慎。规划教育体系强调中国的独特性，要求学生了解西方规划思想和实践发展的特定背景。中国的独特性源于高度集权的政治制度、自上而下的治理结构和土地公有制的结合。正如下一节将要讨论的那样，中国的城市规划师工作在一个不仅服务于地方利益，而且服务于国家利益（如国家经济增长和协调城市化）的体系中。这与许多西方国家和发展中国家的城市规划在当地的作用有很大区别。因此，出于实用主义，中国的城市规划师倾向于有选择地利用西方的规划知识来解决中国的规划问题。

2  城市规划和政治

中国的城市规划体系在集权政治和管理体制下运行，服务于政府的总体目标。与其他国家一样，城市规划的一项关键任务是确定发展目标，并在经济增长和社会公正、城市扩张和耕地保护以及满足高收入和低收入群体的需求之间进行权衡。双赢解决方案有时存在，但并不总是存在。作为国家运作机制的一部分，城市规划师的决策通常必须首先服从于政府特别是高层政府选择的发展目标。

中国有五级政府，即：中央、省、市、区/县和乡/镇。各级政府机构是一个综合性政府，不仅负责本行政区域内的公共服务，而且还负责经济发展和社会事务。在过去40年中，中央政府一直把经济增长放在首位。地方政府在制定年度GDP增长目标时，会努力实现或超过相应的目标。由于经济增长与工业化和城市化相关联，城市规划体系一直承受着巨大的压力，无法满足工业和城市扩张的空间需求。因此，中国的城市规划不仅是地方政府实现地方目标的工具，也是帮助实现国家目标的工具。当国家和地方利益发生冲突时，往往需要牺牲地方利益达成妥协。为了说明这一折中方案，我们以一个高速铁路站的选址为例加以解释，但在此之前，需要先从中国城市的土地金融讲起。

投资公共基础设施是市政府为促进城市经济增长而采取的关键行动之一。他们主要依靠土地金融进行城市基础设施建设[9]。土地金融包括国有土地出让和地方政府以土地为抵押的借贷收入。根据宪法，城市土地属于国家所有，农村土地属于村集体所有。在2019年修订之前，《土地管理法》规定，只有国家有权将农村土地转换为城市发展用地。这一规定催生了以土地为基础的金融体系，该体系依赖于城市化和基础设施投资推动的土地价值增值。随着城市的增长，城市政府征用农村土地，为其提供基础设施，并通过竞争性招标程序将其出让给房地产开发商，供其进行商业和住宅开发。在经济繁荣时期，对土地的需求很高，市政府能够收取巨额土地出让金，其金额远远高于土地征用和基础设施投资成本之和。净收入是市政资本投资项目（如高速公路和轨道交通）的主要资金来源。过去20年，地方政府从土地租赁费中获得的收入相当于地方政府税收收入的50%以上。此外，随着土地收入的预期流动，市政府能够利用土地作为抵押品，通过地方政府融资工具从国内金融市场借款，为更多的基础设施项目融资。

过去十年，中国已经建立了连接所有主要城市的广泛的高铁网络。大多数高铁车站并不位于市中心，而是位于远离市中心的待开发地区。显然，对于城际乘客来说，这些地点并不是最方便到达最终目的地的车站。如果城市规划师有权作出选址决定，他们可能会模仿欧洲，将高铁车站建于市中心，为市民提供便利服务。但市政府领导人希望高铁车站能够锚定投资，以提高其周围未开发土地的价值，并期望从房地产开发中获得更高水平的土地租赁收入。为了实现这一经济目标，规划师被指示为高铁车站选择未开发的场地，并将其周围规划为新的开发区，通过一系列公共设施提供服务，如学校、医院、轨道交通等。中国铁路总公司也青睐这种选址方法。中国铁路总公司是一家国有铁路企业，其任务是以快速、廉价的方式开发高铁网络。与市中心位置相比，郊区车站在满足高铁平曲线的要求上具有更高的灵活性；此外，土地征用和移民安置的成本更低，时间更短。于是，许多郊区高铁车站被成簇的高层办公楼和住宅楼包围，而其中的许多都是提前建成的。

这个例子表明，城市规划师在解决国家利益与地方利益、地方财政利益与公共服务利益之间冲突方面的作用是有限的。在这种高度集权的政治环境下，城市规划系统的自下而上的渠道是薄弱的。尽管《城乡规划法》中明确，规划需要公众参与，但这方面立法的实施在很大程度上是不够的。当市政府将房地产开发和基础设施投资作为地方经济增长的驱动力时，城市规划师发现自己无法有效地保护环境、生态系统、地方文化或社区利益。他们拥有丰富的国际和国内专业知识，可以提醒政府一味追求GDP增长所带来的负面社会和环境后果，但在负面后果出现之前，他们无法阻止增长道路上的推土机。

尽管如此，规划学者仍然能够在学术和政策辩论平台上讨论城市规划问题。他们常常在政治层面达成解决问题的共识之前很久就已经思考并写下了这些问题。由于具有社会意识的规划师和学者的不懈努力（尽管速度很慢），中国中央和地方政府一直在学习如何更好地维护公共利益和保护环境。例如：最近修订的《土地管理法》取消了城市政府为城市发展提供土地的垄断权，降低了以牺牲公共利益为代价提高土地价值的动机；此外，2017年中央政府开始推动从快速经济增长向强调生态保护和社会正义的高质量发展模式转变，这一趋势发生了转变。当然，这一范式转变最终如何使城市规划体系转变为更加社会化和生态化的体系，或者如何赋予该体系更多的政治权力以帮助其维护公共利益，还有待观察。

3  社会主义市场经济背景下的城市规划

自1978年以来，中国一直处于从计划经济向社会主义市场经济转型的阶段，这与西方市场经济不同，因为土地公有制和国有企业在资源配置和生产中继续发挥着非常重要的作用。在这场经济改革下，中国城市迅速成为一个蓬勃发展的市场。这在房地产市场最为显著：国有土地出让用于房地产开发。为了服务于这一转变，城市规划也从自上而下、确定性的实体规划实践，转变为更具弹性和更面向市场的规划实践。

1998年，一项重大住房政策改革将城市住房从公益性住房转变为市场商品之后，住宅房地产市场成为中国城市发展的主导力量。1998—2019年，中国的城市总人口从4.16亿增至8.48亿，翻了一番；但城市建成区总面积增长了近两倍，从21380km²增至60312km²；城市居民人均住房面积翻了一番多，从18.7m²到40m²，与许多高收入国家的水平相当。

甚至中国的规划服务也已明显市场化。在计划经济时期，这些服务完全由政府规划部门或其运营的规划和设计机构提供，这些机构有时还得到大学规划专家的协助。1990年代初，中国改革了公共服务部门，建立了政府采购咨询服务（包括城市规划和设计）的市场。虽然城市的规划、建设和管理最终由市政府负责，但实际的规划和设计工作（如制定总体规划和起草详细规划）可以由专业规划和设计公司完成，再经政府审查和批准。规划咨询服务市场开放给私营部门参与，政府运营的规划和设计机构也可以竞争合同。一些大型房地产公司已经建立了自己的内部规划和设计团队。

随着市场成为塑造城市景观的主要力量，城市规划师努力平衡政府、市场和社区的利益，也在专业与商业之间挣扎。在市场化的条件下，规划行业有了很大的发展，但规划师在维护公共利益方面的作用在一定程度上有所减弱。在下面的小节中，我们将用三个案例来说明中国规划师所面临的困境：公共空间缺失、模仿城镇的兴起和城中村改造。

3.1  公共空间缺失

维基百科将“公共空间”定义为一种社会空间，它通常是开放的，人们可以进入。中国城市规划师从国际规划学者（如扬·盖尔[10]）的工作中普遍认识到公共空间对生活质量的重要性。实证研究还表明，便利的公共空间为附近的房地产创造了附加价值[11-12]。中国城市总体规划和控制性详细规划的技术范围包括公共空间，如公园、绿地、公共广场、开放空间和公共景观。一定的人均绿地和公园面积是政府制定的城市规划目标之一。然而在现实中，很难找到全龄全民（包括老人、儿童和残疾人）步行或坐轮椅就能轻松进入的公共空间。有学者观察到，自1980年代以来，普通城市居民使用的公共空间并未得到改善，某些情况下，甚至有所恶化[13]。为什么中国城市缺少公共空间？

由于市政府和房地产开发商都对提升房地产价值非常感兴趣，缺少公共空间的情况就更令人费解了。如前所述，市政领导有强烈的动机，通过为城市发展提供土地来实现土地价值最大化；房地产开发商追求利润最大化，总是尽最大努力提高房地产价值。因此，他们喜欢更大面积的住宅用地，这需要规模经济，并为便利设施提供更多的设计可能性；他们也喜欢封闭式社区，因为其独特的内部设施可以设计得比周围环境更加高档，从而为繁荣的房地产市场带来更好的房地产价值和更高的销售价格。于是，他们倾向于以更高的价格购买更适合门禁社区发展的更大地块。如图1中门禁社区的典型设计所示，设施作为“俱乐部商品”专门提供给社区居民，即社会中的“高收入群体”。

学者们对门禁社区可能造成的负面社会影响表示担忧，特别是居住分异[14]。研究发现，超级街区和门禁社区对城市街道网络和车辆运动有负面影响，是造成交通拥堵的原因之一[15]；特别是，它们是一种低效的城市形态，限制了公共交通和就业机会，影响了社会包容性[16]。此外，门禁社区产生的社会分异导致了贫富分化，往往造成社会紧张。然而，当市长与房地产开发商合作时，他们往往忽视城市规划师在维护公共利益和社会价值方面的建议。超级街区和门禁社区已经成为中国城市发展的常态，或者说“千城一面”的一部分。公共空间的开发需要公共支出且难以收回成本，因此，在缺乏土地价值捕获机制（如每年的从价计征房产税）的情况下，市政领导会将其视为亏损。由此，门禁社区将公共空间变成了“俱乐部商品”。然而，通过增加公园和路边绿化实现公共空间的规划目标，不一定能满足普通居民的日常社会空间功能需求；更具讽刺意味的是，他们对公共空间的忽视，大大降低了房产潜在增值的机率。

3.2  模仿城镇的兴起

另一个困境是，在中国一些富裕地区出现了崇洋媚外的“模仿城镇”（图2）。这些“新市镇”的设计与欧洲和北美相同或相似[3]。模仿城镇现象是一种营销策略，由房地产开发商制定，市政府认可，向高收入家庭出售住宅物业。在一个大城市或特大城市中，人们可以找到大量的富裕家庭，他们喜欢并享受这种特立独行的环境。然而，研究发现，与传统城市发展模式相比，模仿城镇的建设和维护成本要高得多；此外，由于模仿城镇倾向于为相对富裕的人群服务，这在无意中扩大了贫富差距[3]。

大多数规划师尤其不喜欢这类模仿城镇的发展，因为它完全忽视了当地的传统和文化。然而，开发商对利润的追求削弱了城市规划师的作用，这最大限度地增加了市政府在土地租赁收入方面的利益。为了给这些发展铺路，一些开发商甚至聘请规划和设计公司，或利用其内部规划和设计团队制定详细的施工计划和建筑设计。这被认为是城市规划行业的一大尴尬。不幸的是，在中央政府决定介入并取缔这一现象之前，城市规划系统没有足够的权力或机制来阻止这类模仿城镇的建造和发展。

3.3  城中村改造

在过去十年，中国各大城市（特别是中国南方更具活力的特大城市）的城市更新中，城中村改造势头日益强劲。城中村是指位于城市建成区之外、之前为农村居民点的城市建成区【关于中国城中村的更多讨论，详见参考文献[17-18]】。当城市扩张时，政府通常会将农田用于城市发展，因为这仅需对农民的农业产值进行补偿。而重新安置家庭和对现有房屋财产进行补偿，会使得改造村庄的金钱成本和时间成本大大增加。因此，许多农村居民点继续存在，而其周围的农田被用于城市发展。农民以这种方式失去耕地后，在他们的宅基地上建造多层房屋，并将其出租给城市中收入较低的人群及其家庭。由于农村土地使用模式、公共服务较差以及过度拥挤的建筑密度，此类租赁空间房租价格不高，低收入人群可以负担得起。

政府领导人认为这些城中村有碍观瞻，或者是一种非正式的形式，因此经常想把它们开发成现代化的街区，从而使城市面貌与城市的新发展更加一致。但他们忽视了这样一个事实，即城中村为大量流动人口提供住房，而这些租客无法从市场上找到经济适用房，也没有资格获得由市政府提供的任何经济适用房。随着城市的扩张，城中村的位置变得更为中心和更有价值，因此对其改造可能更加有利可图。这吸引了市政领导引入房地产开发商与村集体合作的商业模式，为城中村改造提供融资并加以实施。根据该模式，改造分为三个部分：保留作为村民补偿的住房单元，出售的商品住房单元，以及政府要求的公共设施（如街道、公用设施、公共空间、幼儿园等）。如果商品房单位的销售收入足以支付整个改造成本，那么它将在商业上“有利可图”。

一个典型的城中村会有几百户村民。他们拥有村集体分配的宅基地，并拥有在这些地块上建造的多层房屋。在中国南方蓬勃发展的大城市中，这样一个城市村庄的租户数量可能达到数千或数万。在城中村改造的商业模式下，市政府将引入一家拥有资金的大型房地产开发商，为改造项目融资。开发商将与村民协商补偿方案，通常是用一平方米的旧房子建筑面积换取一平方米的新建公寓。由于新公寓每平方米的市场价格将比旧房子高出许多倍，村民们同意了这项交易。然后，村民终止与租户的租赁合同，从房地产开发商那里获得补偿，成为“新富”的一员。房地产开发商将通过出售项目的商业部分获利，销售收入足以支付整个改造成本（其中包括公共设施的成本和作为对村民补偿而保留的住房单元）。市政府获得公共设施时没有公共支出。因此，在市领导看来，这是政府、开发商和村民的“三赢”项目。

然而，生活由此变得艰难的是过去住在村子里的低收入人群租客。租房合同终止后，他们不得不搬到其他城市村庄，这是他们唯一能负担得起房租的地方。当他们搬到离市中心更远的地方，他们可能不得不通勤更长的距离或换工作，他们的孩子可能需要花更多的时间上下学。此外，他们可能需要支付更多的住宿费用，因为剩余城中村的租金将随着租户的涌入而上涨。这些社会成本非常隐蔽，因为农民工在城市的决策过程中并没有发言权。规划师了解这些问题，并作出了一些努力表达他们的担忧，但影响一直很弱。直到最近，深圳市才接受了规划批评者的建议，即维护和改善城中村，使其能够继续作为一个主要的城市资源提供者，为随迁工人及其家庭提供负担得起的住房。

上述案例说明了中国规划师在平衡政府、开发商和社区利益方面面临的挑战。在维护公共利益时，他们必须抵制政治和商业压力。有学者指出其中的一个关键问题：“规划作为一项政府职能，必须遵循政府领导人的指示，但如何向权力讲真话，同时纠正权力做出的错误决定？”[19]为了寻找答案，中国规划师实际上从西方的规划思想和方法中学到了很多东西。这一点在以下引文中得到了有力的体现[20]：

在西方，城市规划的合理性源于自由市场经济的负面影响和局限性。城市规划师的主要职责是为公共利益代言和维护社会正义。西方城市规划实践的先驱主要是一群社会改革者，尽管他们关注的仍然是当时的空间和环境，但他们的核心价值观是市场经济中的社会正义。西方城市规划理论的发展过程是探索城市规划如何更科学、更公平地界定公共利益的过程。

4  结论

本文简要概述了中国的城市规划体系及其在更广泛的政治和官僚体系以及社会主义市场经济中的运作。这一体系基本上是中国特色的，但也从国际知识中获益匪浅。其表现参差不齐：一方面，在服务于经济快速增长、城市化和生活水平提高的需求方面，它取得了显著的成功；另一方面，在保护环境和居民特别是弱势群体的利益方面，它又不够成功，也不够迅速。高铁车站的例子表明，城市规划在塑造城市土地方面的作用，在以国家利益和目标为最高优先事项的中央集权政治体制下，按照规划原则进行操作必然受到限制。强大的市场力量也削弱了规划的作用，公共空间缺失、模仿城镇的兴起和城中村改造的案例就证明了这一点。我们认为，这些困境是因为中国的城市规划系统是为技术功能而设计的，并且嵌在广泛的集权政治和管理体系中。

中国的城市规划原则受到《雅典宪章》和欧美规划方法的强烈影响。中国规划师普遍推崇西方的规划方法，尤其是那些维护公共利益和促进社会正义的方法。但是城市规划作为一种技术过程在国家政治和经济计量结构中的局限性，限制了规划师有效维护地方和公共利益的能力。也许中国城市规划的主要挑战是教育其政治家尊重城市规划，并让他们对规划决策负责。目前，中国依靠由中央政府发起的发展范式转变，以提高城市规划（或空间规划）的有效性，来维护公共利益和实现社会正义。但这种转变往往发生在损害发生多年后。展望未来，成功的重要因素将是更加开放的思想，不断学习，以问题为导向的方法，城市规划者也需要更加努力地宣传公共利益和社会正义的思想。

最后，值得注意的是，发展中国家是高度多样化的。虽然中国在其政治制度和经济改革经验方面是独特的，但在许多其他方面与其他发展中国家相似。中国是一个发展中国家，它是一个拥有“两个世界”的国家——富裕的东部沿海地区和落后的西部内陆地区；城市地区和农村地区；现代化的城市和城中村；以及正规和非正规的城市土地使用模式。与西方规划理论类似，中国城市规划师可以从其他发展中国家的规划经验中学到很多东西。虽然中国城市土地使用以有序的模式进行规划，但城中村和非正式市场等非正规用途仍然存在，并对城市居民特别是低收入群体发挥着重要的社会功能。中国城市领导人和城市规划者不应以牺牲贫困群体为代价来清除非正规设施，而应学会如何容忍和管理城市非正规设施，以建立更具包容性的社会。UPI 

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作者：刘志，北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任，研究员；林肯土地政策研究院资深研究员和中国与亚洲业务部主任。zliu@lincolninst.edu

王培茗，云南大学滇池学院建筑工程学院，教授、院长