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【专家观点】区域经济有望在四个方向实现更大改革突破 (qq.com)

2024年政府工作报告在部署全年工作任务时，强调改革的重要性，指出要坚定不移深化改革，增强发展内生动力。政府工作报告重视区域经济发展，指出要推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局。这些论述为深化改革、推动区域经济高质量发展提出了方向和任务要求。

大国经济都是内需为主导、内部可循环。为此，利用大国腹地广阔和纵深优势，大力发展区域经济就是必然要求和必然选择。在当前及今后一个时期，中国的区域经济地位将愈加重要，主要考虑到外部和内部多方面因素。在新的国际环境下，中国经济面对一些国家的“小院高墙”，需要更加着力畅通国内区域经济循环，以此实现稳中求进。从国内情况看，最近各方较多讨论中国地方政府负债率问题，其实从经济增长速度、资产总额、负债占比等关键指标来看，地方负债总体可控。但近年来各地土地出让收入大幅下降，一些市县政府面临较高的债务压力，地方债务数量攀升、风险上扬。在多种因素条件下，从中央到地方，都更加重视区域经济发展。

政府工作报告要求以更大力度深化改革开放。中国空间广阔，区域类型多样、区域发展水平差异显著，由于体制机制等原因导致的发展不充分、不平衡问题仍较突出，这为区域经济改革提出了许多重要议题领域。比如：区域经济涉及到的中央与地方关系的治理架构有待优化，区域发展的内生动力需要增强；各区域之间在生产、分配、流通、消费等各环节畅通循环方面还有一些障碍；劳动力、土地、资金、技术、数据等要素在高效流动方面，存在不少堵点；一些区域的制度性开放授权不足、相应的能力也有缺欠；一些区域要素保障能力不足，其优势尚未充分彰显；也有一些区域的发展风险有所积累等等。

通过推动进一步改革，能够释放区域经济活力蕴含的巨大潜力。展望未来，区域经济改革有望在以下四个主要方向有更大突破进展。

一、央地之间

需要重点研究如何通过财税制度等重点领域改革，加强宏观调控，同时又能切实提升区域可持续发展能力。

政府工作报告要求“谋划新一轮财税体制改革”。结合区域经济来看，首先，必须着力培育地方税源，扩大地方财力，逐步建立规范、稳定、可持续的地方税体系。“十四五”规划曾明确提出要健全地方税体系，但此前被寄予厚望的房地产税立法面临当前房地产业经济下行压力的掣肘，估计暂时难以按预期出台。进一步完善税收制度，优化税制结构，健全地方税和直接税体系的改革路线有待明确。其次，中央要给予地方更大自主权，比如扩大一定的债务规模、优化投向结构等，但与之相适应的是要通过改革，完善政府债务信息披露机制、监管机制、责任机制，使债务融资的约束由“软”到“硬”。第三，要在改革中进一步理清中央与地方的事权、财权关系。当前中央政府和区域政府之间事实上负有相互之间的无限责任，这使得“谁家的孩子谁抱”实际上难以落实，既不利于中央政府将压力做实，也不利于地方政府将动力用足。第四，地方政府职能方向需要优化。比如避免部分生态型县市或人口流出县市提出过高的经济发展目标，在不具备条件的情况盲目投资“经营城市”。要在中央正确的政策方向引领下，调整考核指标体系，将资金资源更多转向教育、医疗、卫生、养老等领域，切合实际地培育壮大内需动力。

二、区域之间

需要重点发挥市场机制的决定性作用，更好发挥中央与地方政府的作用，加快全国统一大市场建设。

政府工作报告要求“加快统一大市场建设”。统一大市场需要有统一基础制度规则、统一联通的市场设施、统一的要素资源市场、统一的商品服务市场、统一的市场监管以及破除地方保护。从实践来看，统一大市场建设大量发生在地区经济层面，如建设全国统一的能源市场就涉及到资源输出地与输入地之间的资源流向及补偿，培育发展全国统一的生态环境市场涉及到生态产品价格及区域价值实现等问题。在经济带、城市群等地区，主要是高质量推进区域一体化市场建设等一系列问题。

全国统一大市场建设虽已取得明显的成效，但仍面临一些挑战。这是因为，基础制度、市场设施、要素资源、商品服务、市场监管等区域分割已成为畅通国内大循环的关键堵点，迫切需要化解或打通。另一方面，有的地方经济压力增大，财政收入吃紧，因而对于区域之间生产、分配、流通、消费等各环节的利益获得更加敏感。政策制定和实施部门都需要直接面对地方利益的诉求，推动有增量收益的深层次改革。大量基础性工作需要尽快补齐，如为了建设生态资源统一大市场，就需要加紧补齐资源普查数据、探索建立一套相对完整且广泛认可的核算体系。还需要培育更多市场主体，创新债券、期权、生态基金等多种方式等等。在经济带、城市群、都市圈等地区，要推动同城化、一体化深度发展，探索建立经济区与行政区适度分离、高效协同的新型治理体系。

三、城乡之间

需要重点实施新型城镇化战略行动，统筹城镇化与乡村振兴的关系，推动城乡融合改革。

政府工作报告要求“推动城乡融合”。城乡融合是国民经济发展问题，也是重要的区域经济问题，涉及劳动力、土地、资本、技术、数据要素等的融合，最为核心是“人”的问题。有时受到经济发展影响，农民工会返乡，这种“可进可退”的城乡落户选择，确实发挥了作用，但也有迫不得已的成分。需要思考的是，如果一直对农民工流动采取“可进可退”的措施，可能会导致他们在城乡间长期漂流，城乡扩大内需的相关政策处于“煮夹生饭”状态，执行效果就大打折扣。

因此，需要着眼长远，更加系统谋划提升中国城乡融合的发展，大力推进以人为核心的新型城镇化，明确城镇化、乡村政策、城乡融合相关政策的具体方向、各自适用范围及近中远期实施路径，使城乡融合发展发挥其多方面综合性效应。在空间格局方面，城市群都市圈最具备条件率先实现城乡融合，这些区域做好了，城乡融合的主体任务就基本完成了，所以应将城市群都市圈全部列为城乡融合重点区域，“一群一圈一策”制定城乡融合的路线图。针对其他区域如生态区、农产品主导区，需要细化优化主体功能区战略，因地制宜促进城乡融合。在超特大城市，应明确推进“深度城市化”，培育城乡融合的强大动力。通过推动进城人口深度融入、城市空间格局深度优化、都市产业深度转型、治理体系深度重塑等等，建设辐射带动能力更强、承载人口能力更强的大城市。

县域是城乡融合基本的空间治理单元，县城在城乡融合中具有关键的枢纽性地位，所以应以县城为重要载体推进城镇化，同时发挥小城镇在乡村振兴中的带动作用。在改革的实体内容方面，应以更大力度全面放宽城市落户条件，完善相应配套政策，打破阻碍劳动力在城乡、区域间流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。加快深化农村土地制度改革，推动建立城乡统一的建设用地市场，进一步完善承包地所有权、承包权、经营权三权分置制度，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革。引导科技资源按照市场需求优化空间配置，促进创新要素充分流动等等。

四、内外之间

需要重点发挥先发和优势区域的试点探索和引领作用，推进更高水平的制度性开放，推动更深层次体制机制改革。

政府工作报告要求“扩大高水平对外开放”。这对先发和优势区域来说，是挑战更是机遇。这类地区扩大高水平对外开放，深度参与全球分工合作，就可抢得发展先机，可以为国家经济提供更多财力等支撑，从而也利于支持帮助其他区域。更进一步来讲，这些区域在对外开放中的制度性创新，能为其他类似区域改革开放提供重要参考，降低制度探索的成本。先发和优势区域，主要体现在国家重大战略区域，重点城市化区域如城市群都市圈，多批次建立的自贸试验区，遍布全国的高新区、经开区，各类经济科技走廊区域等等。比较有代表性的是，国家有关部门印发《浦东新区综合改革试点实施方案（2023－2027年）》提出，要在重点领域和关键环节改革上赋予浦东新区更大自主权，支持推进更深层次改革、更高水平开放。再如，国家已明确要求在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港聚焦若干重点领域，试点对接国际高标准经贸规则，统筹开放和安全，构建与高水平制度型开放相衔接的制度体系和监管模式。

先发和优势地区的制度型开放，要更加聚焦服务业、服务贸易、优化营商环境力度、健全完善风险防控制度等，重点落在规则、规制、管理、标准等方面的制度话语权，衡量标志是通过制度型开放不断提升我国在全球价值链中的地位，不断提高国内大循环水平，不断增强区域经济的活力与竞争力。开放与改革是相辅相成的，具体实现路径是，在制度型开放中形成和传导进一步要求改革的压力，以此促进区域经济发展的制度创新，再催生国家相关制度、法律协调的配套完善。