转自 微信公众号 南开城市与区域经济

精读 | 周玉龙等：纵向监管、地方选择性供地与产业结构绿色转型 (qq.com)

纵向监管、地方选择性供地与产业结构绿色转型

周玉龙  刘玉海  宋悦

提  要： 地方政府的有效执行是中国式分权下提升中央发展战略实施绩效的关键，而中央政府对地方政府治理行为的有效监督则是其中至关重要的环节。本文基于2007—2019年中国微观工业用地供应以及中央环保督察的通报结果数据，采用广义双重差分法实证考察中央环保督察对地方政府选择性供地策略的影响及其机制。研究表明，中央环保督察促使地方政府降低污染密集型工业用地供应，增加清洁型工业用地供应，从而推动地区产业结构的绿色转型。机制分析发现，中央环保督察通过地方领导人职业发展激励机制以及产业转型能力机制对不同特征的城市工业土地供应结构策略产生异质性影响。本文结论对高质量发展背景下的央地互动关系与地方利用土地偏向性供给推动产业结构绿色转型具有政策启示。

关键词： 中央环保督察；地方选择性供地；产业结构绿色转型；纵向监管

中央政府对地方官员进行的GDP考核，以及改革开放以来的分权式改革，激发了地区之间为增长而竞争，这种地区间竞争成为过去40多年来中国经济高速增长的主要动力。然而，由于中央政府和地方政府之间存在信息不对称，基于单一显性目标的考核体制极易引发地方政府的机会主义行为，通过政企合谋方式以牺牲环境为代价来促进辖区经济增长。当现有制度约束下经济增长与环境治理之间存在不可忽视的内在矛盾时，中央政府将会致力于切断地方政府与其辖区企业之间的合谋联系，加强中央对地方的纵向监督是重要手段之一。

为了督促地方政府落实环保责任,中国自2002年启动区域环保督察制度以来,在一定程度上克服了环保领域传统属地管理模式的缺陷,但其是以“督企”为核心的环境监管体系,缺乏对地方政府环境监管责任的有效约束。为此,原环境保护部于2014年出台了《环境保护部综合督查工作暂行办法》,允许区域督查中心公开约谈环境责任落实不到位的地方政府,开始形成以“督政”为核心的环境监管体系。然而,区域督查中心仅有调查权没有执法权,只能约谈地方政府的环保部门,没有权力约谈属于不同系统的地方党委。

为更有效地督促地方执行环境保护的法律法规,中央生态环境保护督察工作领导小组成立,代表党中央、国务院在河北省启动中央生态环境保护督察试点,由此生态环境监管体系走向“党政同责”。截至2017年10月,已分四批次完成对全国31个省份全覆盖的巡察,并于2018年5月起分两批次对20个省份进行环保督察“回头看”；中央生态环境保护督察组自2019年5月起陆续向辽宁、四川等 10个省份反馈“回头看”督察意见,至此第一轮中央环保督察及“回头看”全部完成，后续又进行了第二轮督察。党的二十大报告指出要深入推进中央生态环境保护督察,这标志着中央生态环境保护督察(下文简称“中央环保督察”)走向常态化。中央环保督察以一种“高位推动”的跨层级治理方式增强了环境保护执法的刚性约束力,可能刺激出各级地方政府多样化的回应方式与环境治理取向。

中央环保督察是党中央和国务院推进生态文明建设和环境保护工作的重大制度创新。与以往的环境治理政策仅在环保部门系统内开展不同，中央环保督察将地方党委的环保责任也纳入环保重点监督范围，由此推动中国生态环境监管体系走向“党政同责”，中央环保督察也成为中央督促地方落实环保责任的常态化监管手段。

通过对中央环保督察影响效应、地方工业供地策略影响因素、环境规制对地区产业结构转型影响等方面既有文献的回顾，发现了以下不足之处：第一,现有文献忽视了地方政府行为策略在中央环保督察影响效应中的直接作用及其重要地位,缺少对中国环境治理情境下中央-地方纵向关系的深入分析。第二,现有文献偏重分析环境规制对存量层面上现存企业技术创新经营绩效以及跨区迁移的影响效应,但忽视了环境规制对增量层面上地方土地供应策略的影响效应。第三,在环保力度不断加大和发展路径重新定位的时代背景下,现有文献忽视了对地方工业用地供地策略的影响分析,而工业用地供应结构的转变则代表着地区产业结构由传统粗放型向绿色集约型的转型,是一种从中长期角度考察地方发展战略调整的视角。有鉴于此，本文将从中国式分权下的地方政府行为视角出发，考察地方政府面对中央环保督察时，如何通过调整其工业新增供地策略和不断强化对供地对象的选择性来推动产业结构绿色转型。

在中央-地方环境治理博弈的过程中,地方政府不仅承受着中央环保督察所产生的外部压力,而且面临着财政分权和官员晋升激励所产生的内在动力当面临的外部压力和内在动力不够强时,地方政府将倾向于采取突击关停等一刀切的消极应对方式,虽然能在短期内消解中央环保督察的监督压力和公众过度关注的舆情危机,但却难以根治地方环境污染问题,长此以往反而会严重影响地区产业发展；反之,地方政府将倾向于采取“产业升级”的积极主动作为,虽然在短期内会增加地方政府的环境执法成本,但长远来看,剥离地方社会经济发展中的污染企业,将有助于地方转换经济增长动力,推动形成绿色发展方式和高质量发展局面。

土地资源作为经济活动的空间载体,其有效配置决定着地方政府影响产业发展的方向。在“为增长而竞争”的传统模式下,地方政府通过扩大工业用地出让规模、降低实际土地出让价格以及忽视引资质量要求等措施,吸引尽可能多的工业项目落户本地,塑造了地方政府的无差别供地行为,强化了地区低端制造业的主导地位,不利于地区环境污染防控和产业结构转型。然而,随着中央环保督察的纵深推进和经济发展路径的重新定位,地方政府的供地策略将随之发生变化,最显著的特征是土地供给过程中不断强化对供地对象的选择,将土地资源优先配给至清洁型产业、高技术产业以及战略性新兴产业。据此,提出本文的第一个假说:

假说1 中央环保督察会促使地方政府降低污染密集型工业用地供应,增加清洁型工业用地供应,从而促进地区产业结构的绿色转型以及经济增长和环境保护的融合协调。

官员是政府组织中最为基本和重要的微观能动主体,探讨地方政府的工业供地策略,自然会延伸到地方官员的职业激励层面。一方面,地方官员为了职业发展,需要最大限度地遵从中央和上级的目标与偏好。另一方面,督察将会“动真格”处理,其结果将作为对相关责任人进行追责的依据,直接影响地方官员的考核,因此,地方官员的这种职业激励会影响地方政府面对中央环保督察压力时的工业供地策略。

职业激励因地方官员在职业发展中所面临的“竞争效应“而强化或者改变。地方官员不仅面临纵向维度的职业竞争,即新上任官员期望在新的工作职位上超越前任、做出新的成绩；还要面临与同级官员的横向“标尺竞争”。不同官员因其个人禀赋不同,面临的潜在职业机会也将不同。因此,官员有很强的动机去实施差异化策略,在土地政策上具体表现为,潜在职业发展机会大的地方官员可能选择清洁型或者战略性新兴产业,有意识地将工业土地出让给这些产业,从而推动当地产业结构转型升级。据此,提出本文的第二个假说:

假说2 地方官员职业激励会影响地方政府面对中央环保督察压力时的工业供地策略；地方官员的潜在职业发展机会越大,地方政府推动产业结构绿色转型的动机越强。

在中国经济分权的体制中,中央政府的意图更多地依靠地方政府调动各种资源去具体组织实施尽管督察问责直接影响到地方领导人的职业发展,但相对于发展传统产业,地方政府突破路 径依赖进行产业转型,也需要承担风险。一方面,地方政府放弃污染密集型行业,会对地方发展产生负面冲击,这需要“壮士断腕”的勇气；另一方面,地方政府为吸引非污染密集型产业的入驻,需要进行补贴,比如提供廉价的工业用地及其配套措施等。显然,只有地方政府具有足够的“产业转型能力”,才能最终实现产业转型。因此,地方发展战略的选择与本地促进产业转型的资源配置能力以及突破路径依赖的难度紧密相关。基于以上分析,本文进一步提出第三个假说:

假说3 地方产业转型能力越强,即通过财政收入等资源的配置破除对污染密集型产业路径依赖的难度越低,地方政府推动产业结构绿色转型的动机将越强。

基于以上的理论分析，本文利用2007-2019年中国微观工业用地供应以及中央环保督察的通报结果数据,采用广义双重差分法实证考察中央环保督察这一纵向监管行为对地方政府选择性供地策略的影响及其机制。研究发现：第一，中央环保督察促使地方政府减少了污染密集型工业用地的供应,同时增加了清洁型用地的供应，从而推动地方产业结构的绿色化转型。第二，地方官员职业晋升激励会影响地方政府面对中央环保督察压力时的工业供地策略，地方官员的潜在职业发展机会越大,地方政府推动产业结构绿色转型的动机越强，中央环保督察对地方政府污染密集型工业用地供应的抑制作用越强。第三，地方产业转型能力也会影响地方政府面对中央环保督察压力时的工业供地策略，产业路径依赖越强的地区和资源配置能力越强的地区受到环保督察的绿色转型效应越弱。

研究的主要贡献在于：第一，在研究视角上，本文从中国式分权下地方政府行为的研究视角出发，考察中央环保督察如何影响地方政府的工业新增用地供应策略，从而推动地区产业结构绿色转型以及经济高质量发展。第二，在研究对象上，既有关于环境规制影响地区产业结构转型和中央环保督察影响的研究忽视了对增量层面上新企业进入的中长期影响效应，而本文关注的地方政府选择性供地策略不仅反映了新进入企业的特征，而且还是地方产业发展战略调整的先行指标，有效提升了研究对象的丰富性。第三，在研究方法上，本文手工整理了中央环保督察的通报结果这一独特的文本数据以及城市土地供应的分行业城市面板数据，分别用于衡量不同城市受政策冲击和产业结构转型程度差异，使用广义双重差分法估计中央环保督察对地方政府选择性供地行为的因果效应。这不仅有效纠正了以往文献中使用简单的二元变量度量政策差异可能造成的处理变量度量偏误以及预期效应引发的内生性问题，还可以估计中央环保督察影响地方选择性供地行为的边际效应。

在当前双碳与高质量发展背景下，本文的研究结论对于把握中央环保督察对产业结构升级带来的倒逼效应,利用好土地偏向性供给的政策工具,做好产业政策和环境政策的协同发力,针对不同发展阶段的城市制定适宜的政策来更有效地推动产业结构的绿色转型具有重要启示。第一,针对发展水平较高的城市,要结合中央环保督察的震慑效应,在地方考核指标中给予产业结构绿色转型更高的权重,加快其淘汰污染密集型企业,引进清洁型企业。第二,在经济下行压力加大的背景下,重视城市发展阶段的异质性,对于尚处于转型阶段的资源型城市和资源调配能力较弱的城市,可适当降低转型速度的要求,在土地供给方面引导其往绿色产业偏向,帮助其突破传统产业的路径依赖。第三,探索产业转型导向的土地指标跨区域流动机制,基于各地的主体功能定位,鼓励产业转型压力较大的地区与转型成熟地区之间通过发展飞地经济等形式，充分发挥产业间学习协作和转型带动的集聚外部性,对冲结构调整带来的经济下行压力。第四,本文使用的工业用地供给结构能够在一定程度上代表政府主导的未来产业的转型方向,但土地出让合同的签订并不能完全等同于企业生产的落地,因此政府应当严格督促土地使用人,尽快落实投资生产计划,避免土地闲置,将政府的努力真正转变为现实中的产业结构绿色升级。